Lurralde :inv. espac. N. 16 (2003) p. 297-310 ISSN 1697-3070

 

ORDENACION TERRITORIAL U ORDENACIONES TERRITORIALES :

EL FRACCIONAMIENTO DE LA POLITICA TERRITORIAL

EN ESPAÑA Y SUS IMPLICACIONES EN LA POLITICA DE EVALUACION AMBIENTAL*

Recibido 1993-02-07

 

© Angel PANIAGUA MAZORRA**

Olga P. TARANCON RICO***

 

* *Universidad de León

***Universidad Autónoma de Madrid

*Este artículo forma parte de un estudio más amplio titulado "Evaluación de Impacto Ambiental y su aplicación en la planificación territorial" que recibió una ayuda a la investigación del Instituto del Territorio y Urbanismo (MOPT) en la convocatoria de 1991.

 

Resumen

Desde la consideración conceptual de la Ordenación del Territorio de la Comunidad Económica Europea, y en especial de la Carta Europea de Ordenación del Territorio en España y sus relaciones con la política de evaluación de impacto ambiental. En especial se hace referencia a la relación entre planteamiento municipal, ordenación del territorio en las autonomías y el papel del Estado. Por último se realiza un repaso de las diferencias conceptuales e instrumentales de las diferentes leyes de Ordenación del Territorio en las diversas Comunidades Autónomas.

Palabras clave: Evaluación de impacto, Ordenación Territorial, planeamiento urbano.

 

1.PRINCIPIOS RECTORES DE LA ORDENACION TERRITORIAL EN LA COMUNIDAD ECONOMICA EUROPEA (CEE).

En el IV Programa de Actuación en materia medio ambiental de la CEE se insiste en la necesidad de coordinación entre la política medio ambiental y las restantes políticas (económica, social, ..., cultural) que tienen su plasmación en el espacio, todo ello con el fin de obtener la optimización de recursos y elevar la calidad de vida.

La política medio ambiental de la CEE centra sus puntos básicos en los siguientes aspectos:

  • Una consideración no utilitaria de la naturaleza, lo que no implica una negación del desarrollo económico sino un control de éste para garantizar el equilibrio ecológico.

  • Desarrollar enfoques integrados que favorezcan el entendimiento de lo econÓmico como ecológico y lo ecológico como económico.
  • Propiciar un desarrollo sostenido que favorezca la calidad de vida.
  • Desarrollar una Ordenación del Territorio (OT) basada en la capacidad de acogida de los recursos y ecosistemas.
  • El uso racional de los recursos naturales frente al desarrollo economicista.
  • La adopción del principio quien contamina/paga.
  • La utilización de acciones ambientales como elementos de desarrollo.

En ella se combina la necesidad de comparar e integrar elementos cuantificables, cualitativos, intangibles y subjetivos, ..., es decir, engloba una propuesta de desarrollo calificado por GOMEZ OREA (1991) de endógeno, "porque se basa en los recursos naturales y en la población propia. Su expresión más importante se produce a través de la planificación regional, a condición de que se le descargue de su carga económica para dotarla de una explícita vinculación territorial que acompase la 'oferta ecológica frente a la demanda económica'; lo que viene a confundirse con la ordenaciÓn del territorio a nivel regional... Tal planificación ha de buscar el equilibrio interregional, respetando el estilo propio del desarrollo de cada región, y el equilibrio territorial interno, actualmente descompesado por el declive del medio rural frente al urbano".

La ordenación del territorio es la 'ciencia' o 'técnica' que contribuye a obtener un desarrollo equilibrado de las regiones y lograr una organización física del espacio de acuerdo con unas directrices predefinidas, en consecuencia no es aséptica ni totalmente objetiva. La planificación territorial pretende ser una aproximación integrada a la valoración del territorio, desde una óptica de optimización de sus aptitudes al desarro110 de la actividad humana y una mínimización de impactos y desajustes ambientales y sociales.

En función de estos principios la CEE elabora la Carta Europea de la Ordenación del Territorio que contribuirá a la consecución de los objetivos predefinidos.

1.1.- Carta Europea de la Ordenación del Territorio

En 1983 se celebró la sexta Conferencia de Ministros responsable de la Ordenación del Territorio del Consejo de Europa, en ella se aprobó la Carta Europea de la Ordenación del Territorio que se define como "la expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de cualquier sociedad". Se concibe con una dimensión europea, teniendo en cuenta las relaciones norte-sur y este-oeste.

Se debe caracterizar por:

-asegurar la participación pública de la población afectada,

 

-plasmar la coordinación de las distintas políticas sectoriales y su integración por medio de un enfoque global,

-responder a unidades culturales, económicas, etc., más allá de las estrictamente administrativas,

-analizar los procesos a largo plazo y evitar los procedimientos en breves períodos.

.Sus objetivos fundamentales son los siguientes:

-El desarrollo social-económico equilibrado de las regiones,

-la mejora de la calidad de vida,

-asignar a la Administración la responsable de los recursos naturales y

de la protección del medio ambiente,

-la útilización racional del territorio.

La consecución de los objetivos de la ordenación del territorio es esencialmente una tarea política. La ordenación del territorio será el reflejo de una voluntad de integración y de coordinación de carácter interdisciplinario y de cooperación entre las autoridades afectadas. Sus logros contribuirán a garantizar la coordinación entre los diversos sectores, niveles de decisión y la adecuada distribución de los recursos financieros.

El nivel más apropiado para la puesta en práctica de la ordenación del territorio es el regional; también se puede producir a nivel local pero debe tener presente los intereses de la ordenación regional y nacional; este último, también se puede encargar de la coordinación de las distintas políticas de ordenación del territorio y de las ayudas a las regiones y armonización de los objetivos nacionales y regionales; con el fin de conseguir el desarrollo europeo equilibrado existe otro nivel de ordenación y coordinación de todas las políticas del territorio a nivel europeo.

La Carta contiene un apéndice con unos objetivos particulares:

-las áreas rurales tienen que desempeñar un papel importante. Es indispensable crear condiciones de vida aceptables en el campo, distinguiendo entre áreas subdesarrolladas y periféricas, de las grandes concentraciones. Pero, ante la realidad actual en el reforma de la Política Agraria Comunitaria se plantea la necesidad de reconsiderar el principio de quien contamina paga, y fomentar el que conserva recibe; ya que se entiende que la población rural en su conjunto contribuye definitivamente a la conservación del territorio,

-las áreas urbanas deben controlar su crecimiento, ya que una estructura urbana equilibrada requiere una metódica realización de planes de ocupación del suelo y la aplicación de medidas de orientación del desarrollo, debe contribuir a elevar las condiciones de vida de todos sus ciudadanos, evitando las medidas que favorezcan los movimientos de salida del centro hacia la periferia (por ejemplo el municipio de Madrid),

-las áreas fronterizas requieren una política de coordinación entre los diversos Estados,

-las áreas de montaña constituyen los espacios idóneos donde la ordenación del territorio debe imponer los niveles de protección más altos,

-en las regiones coste ras y las islas se tiene que buscar un desarrollo equilibrado y una urbanización coordinada que no suponga despilfarros,

-las áreas en decadencia requieren tratamientos especiales para lograr su reincorporación a los procesos socioeconómicos del mundo actual.

En definitiva, recoge principios fundamentales que cualquiera de los Estados firmantes deberían cumplir para lograr un desarrollo equilibrado y sostenido.

11.- Figuras de planeamiento y ordenación del territorio en la legislación española

Existe cierta confusión en la terminología utilizada en nuestro país en relación a la planificación, gestión y medio ambiente.

La planificación es uno de los principales instrumentos preventivos de gestión ambiental, trabaja con territorios ya escala pequeña, siendo responsabilidad de la Administración pública. En cambio, la gestión consiste en el conjunto de operaciones necesarias para la conducción y manejo del sistema.

Las figuras legales de ordenación del territorio, urbanismo y planificación rural, engloban a la planificación ambiental. La Ley del Suelo en su art. 56 y 57 señala que la planificación no es sólo el instrumento del derecho urbanístico, sino que también contribuye al derecho ambiental. Es decir, como los planes, normas complementarias y subsidiarias y demás figuras son inmediatamente ejecutivos, queda señalado de esta manera la prevalencia del derecho urbanístico sobre la reglamentación de actividades en todo lo relativo a la utilización del espacio. Con ello simplemente se ratificaba la Conferencia de Estocolmo de 1972 en la que se indicaba, que la planificación racional constituye un instrumento indispensable para conciliar las diferencias que puedan surgir entre las exigencias del desarrollo y la necesidad de proteger y mejorar el medio.

En consecuencia, el derecho ambiental tiene una componente territorial que faculta a la ordenación del territorio, como técnica imprescindible para el control ambiental (MORAL, L.; PEÑA, A.M.; SERRANO, J.L., 1990). En este sentido la planificación ambiental, en la práctica, está contenida en otras figuras, generalmente del campo de la ordenación del territorio, del urbanismo o planificación rural.

A partir de 1978, las competencias en materia de urbanismo pasan a corresponder a las Comunidades Autónomas aunque se mantiene y reconoce el principio de autonomía de gestión municipal. La Ley del Suelo prevé toda una serie de figuras para la ordenación del territorio: el Plan Nacional de Ordenación (P .N.O.), los Planes Directores Territoriales y de Coordinación (P.D.T.C.), Planes Generales Municipales, complementados por las Normas Subsidarias (N.N.S.S.) en los aspectos concretos y desarrollados por planes especiales referidos a conjuntos artísticos, históricos, naturales, de interés; los planes parciales para el suelo urbanizable y los programas de actuación urbanística y estudios de detalle.

Sin embargo, ni el P.N.O. ni los P.D.T.C. se han desarrollado, creando en la actualidad la confusión e incluso la concepción de su innecesariedad. Fundamental es la importancia del P.N.O., aumentada en la actualidad por la diversidad de las leyes de ordenación del territorio de las Comunidades Autónomas, debería establecer las directrices de la ordenación del territorio en coordinación con la planificación económica y social para el mayor bienestar de la población. Los P.D.T.C. se deberían encargar de realizar una ordenación semejante pero referida a regiones que no son unidades administrativas (provincias o CC.AA.), sino naturales de carácter supraprovincial, provincial o comarcal, con unas condiciones naturales y necesidades de protección del medio que se ajusten a la entidad del Plan.

Los P.O.U. y las N.N.S.S. apenas tienen vinculación con otras figuras de mayor amplitud espacial, dado que por si solos pueden arbitrar mecanismos suficientes para un desarrollo integral y territorial.

Las N.N.S.S. a través de los Planes Especiales y en ausencia de los P.D.T.C. son los encargados de escoger la actividad protectora del medioambiente. En este punto conviene recordar el Plan Especial del Medio Físico de Madrid que pese a su redacción en 1975, marcó una pauta en cuanto a metodología y criterios de planeamiento que todavía sigue vigentes en la actualidad.

Los planes generales municipales tienen por objeto específico en el suelo no urbanizable, preservar dicho suelo del proceso de desarrollo urbano y establecer en su caso medidas de protección del territorio y del paisaje, regulado por el art. 12.2.4. L.S.:

"... establecerá las medidas y condiciones que sean precisas para la conservación y protección de todos y cada uno de sus elementos naturales, bien sea suelo, flora, fauna o paisaje, a fin de evitar su degradación, y de las edificaciones y parajes que por sus características especiales lo aconsejen con el ámbito de aplicación que, en cada caso, sea necesario".

Para la realización de dichas tareas la Ley contempla la redacción de planes especiales (art. 18), dirigidos a la conservación de Monumentos Naturales cuyo conjunto contribuye a caracterizar el panorama (art. 19) de la conservación de determinados lugares y perspectivas que comprenden bellezas naturales o predios rústicos.

Los planes generales de ordenación municipal, en materia de suelo no urbanizable, no sólo pueden protegerlo de la edificación, sino que también pueden establecer medias específicas para la protección del territorio y paisaje.

El panorama actual en España es visiblemente complicado: las CCAA han asumido la práctica totalidad de las atribuciones que en materia de urbanismo la Ley del Suelo atribuía al Estado, al tiempo que los municipios conservan su posición preconstitucional de modo integral.

Situación que se agrava por la Ley 4/89 de Conservación de los Espacios Naturales y la Flora y Fauna Silvestre, que establece otra interesante figura de planificación con importantes repercusiones ambientales: Los Planes de Ordenación de Recursos Naturales, cuyos objetivos son definir el estado de conservación de los recursos naturales y ecosistemas en su ámbito, determinar las limitaciones a establecer a la vista del estado de conservación, señalar los regímenes de protección que procedan, proponer medidas de conservación, restauración y mejorar y señalar criterios orientadores de las políticas sectoriales y ordenadores de las actividades económicas y sociales, públicas y privadas, para que sean compatibles.

Pero, además el paisaje se presenta con una clara indefinición de concepto en todas las referencias de la legislación. Dicha ambigüedad contribuye a dificultar las actuaciones de las administraciones con competencias. El paisaje representa un valor y una característica más del territorio, defendible y aprovechable social y econÓmicamente, y que puede ser tratado como parámetro ambiental expresivo de diferentes equilibrios generales, susceptible de acoger intervenciones en relación con él. La perspectiva del paisaje descansa en un sistema de relaciones de gran complejidad y requiere un intenso nivel de integración entre los aspectos naturales, sociales y culturales.

En consecuencia, su consideración adolece de la falta de un consistente tratamiento de su gestión, así como de su protección frente a usos y actuaciones no concordantes con sus características. V, es que la protección y tratamiento del paisaje se encuentran parcialmente recogidos en una serie de leyes sectoriales en las que el tratamiento que se efectúa del mismo está circunscrito a los ámbitos sectoriales en los que se inscriben dichas leyes. Entre éstas cabe destacar la Ley de Minas, Ley de Costas, Ley de Patrimonio Histórico, Ley de Espacios Naturales, ...

Pero también adolece de que el medio ambiente incorpora dos tipos de variables, las que hacen referencia al medio natural ya las las condiciones sociales, el paisaje tiene un doble papel de una parte el de integrar otros sectores ambientales, en especial el suelo, el clima, las aguas y la vegetación y por otra conectarlo con los instrumentos de planeamiento territorial o de ordenación del territorio (FUENTES BODELON, F., 1991).

La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) se presenta como un instrumento de planificación y de gestión integrada de los recursos naturales y puede contribuir de manera importante a asegurar el desarrollo equilibrado de las actividades económicas y las condiciones de vida.

Las políticas medioambientales deben perseguir la racionalidad en la utilización de los recursos naturales, de aquí se deriva la necesidad de realizar una ponderación de las necesidades de utilización de tales recursos, a través de los procesos de planificación de carácter territorial en el marco de la ordenación del territorio y del urbanismo.

Además, ante el pluralismo del Estado autonómico, y la ausencia de una auténtica coordinación y cooperación entre los distintos niveles territoriales de gobierno, las EIA pueden servir para paliar los efectos del fracaso de las políticas de ordenación territorial que parten de distintas normas y para homogeneizar el tratamiento de los recursos naturales. Incluso, F. LOPEZ BUSTOS (1991) afirma que se deben integrar en la planificación al mayor nivel posible.

Por último, el Principado de Asturias en su Ley 1/1987, de 30 de marzo, de coordinación y ordenación territorial define y distingue las evaluaciones de impacto ambiental y el territorial o estructural (costes y beneficios económicos). Para ello se utilizarán como instrumentos de la política territorial: las Directrices de Ordenación Territorial, los Programas de Actuación Territorial y las Evaluaciones de Impacto.

III.- EL DESARROLLO DE LA ORDENACION DEL TERRITORIO EN LAS COMUNIDADES AUTONOMAS: ASPECTOS COMUNES V PARTICULARIDADES AMBIENTALES

La ordenación del territorio (OT) es un concepto que no ha tenido, ni tiene, una definición común, ni siquiera de tipo administrativo. Ello hace que su plasmación, en términos legislativos, como norma y su puesta en práctica sea un tanto etérea y confusa

JUNG (1971) en la mejor tradición francesa de ordenación territorial indica que éste está comprendido bajo tres directrices:.

1. Búsqueda de un desarrollo armónico de las diferentes regiones en función de sus respectivas características específicas. En este sentido las diferentes regiones deben ser ordenadas desde sus distintas posibilidades y medios, no se debe ir en contra de procesos estructurales.

2. Ofrecer al hombre un marco de vida digno. Es decir incorporar a la política de OT el concepto de calidad de vida.

3. Perspectiva temporal dominada por el largo plazo.

De tal manera la ordenación territorial vendría determinada por tres premisas: ordenación de las actividades económicas; ordenación social; ordenación física.

La integración de estos tres planos (físico en tanto que conservación y uso adecuado de los recursos naturales y medio ambiente; social -en tanto que maximización del bienestar social y calidad de vida; y económica -lograr un desarrollo económico armónico, equilibrado y, por tanto, sostenible) en el territorio, que habitualmente no se produce de forma espontánea, necesita la incorporación de normas para conseguirlo.

A principios de los años 80, cuando se iniciaba la política de OT en España aunque siempre se pueden buscar precedentesse ofrecieron distintas definiciones de OT. GARCIA AL V AREZ (1981, 15) la definía como "el conjunto de actuaciones administrativas dirigidas a conseguir en un territorio una distribución óptima de la población y de las actividades económicas y sociales, y en consecuencia, de los grandes ejes de comunicación, de los equipamientos públicos de carácter supramunicipal y de los espacios naturales libres". Esta definición incorpora la armonización de políticas sectoriales que afecten a un mismo territorio y su carácter eminentemente aplicado.

LARRODERA LOPEZ (1982, 15) indica que OT es el "conjunto de acciones esencialmente de carácter público dirigidas a conseguir en un territorio definido, la Óptima utilización de sus propios recursos y de los recursos ajenos que le sean atribuidos, para que la población pueda desarrollar plenamente sus actividades, así como con otros territorios integradas en unidades solidarias de ámbito superior".

Tal énfasis en la definición de OT no era casual, dado que en esos años se iniciaban los diferentes estatutos de autonomía de las distintas comunidades y las transferencias en materia de OT .

Al respecto se publican en la revista Estudios Territoriales diversos ar1ículos. GARCIA AL V AREZ (1981, 46) indicaba que en el marco de la Constitución "es posible el establecimiento de un sistema integrado de ordenación territorial, en el cual cada Ente, Estado, Comunidades Autónomas, Provincias y Municipios tengan las competencias que las leyes les atribuyen". Análogamente exponía las diferentes características de cada CA, comenzando por su propia extensión.

Adoptando como punto de par1ida tales consideraciones planteaba un esquema de organización administrativa a implantar en España que culminaba en un Consejo Nacional de Ordenación del Territorio del que emanaría la Estrategia Estatal de Ordenación del Territorio, cuyas sugerencias deberían seguirse en los planes de cada CA en las que se podrían establecer diferentes posibilidades de formulación.

Tal postura obedecía, independientemente de que pueda parecer acertado o no, a la incertidumbre del momento sobre las competencias de las CCAA en la OT. Baste recordar a este respecto el artículo de LOPEZ RODO (1981) en la misma revista Estudios Territoriales, quien expresamente afirmaba que la OT no era competencia exclusiva de las CCAA.

Paulatinamente, sin embargo, las diversas leyes de OT de las CCAA han afirmado sus competencias plenas en esta materia, a las que se ha unido la inexistencia de la figura del Plan Nacional de Ordenación que preve la Ley del Suelo.

En las siguientes líneas se abordará la situación a que ha dado lugar el desarrollo de leyes de OT singulares para cada CA y sus implicaciones territoriales.

III.1.- Concepto y objetivos de la Ordenación del Territorio en las Comunidades Autónomas

En la actualidad las distintas CCAA han expresado su competencia plena en materia de OT (Andalucía, Asturias, Baleares, Canarias, Cantabria, Cataluña, Galicia, Madrid, Navarra, P. Vasco y la Comunidad Valenciana). Sin embargo, el concepto, objetivos e instrumentos previstos en cada ley de OT son diferentes.

En relación al concepto en el que se fundamentan se pueden establecer las primeras diferencias. Un grupo se inspira en la Carta Europea de Ordenación del Territorio {Cantabria, Baleares y C. Valenciana). Entienden la OT como aquellas normas que tratan de corregir los desequilibrios territoriales e intentan, asimismo, plasmar espacial mente la política socioeconómica, con objeto de mejorar la calidad de vida, armonizando la utilización racional de los recursos con la protección de la naturaleza. Conjugan los conceptos de calidad de vida, conservación de la naturaleza y recursos naturales e integración de las políticas territoriales.

Es la ley de OT de la Comunidad Valenciana la que esta más influida por la Carta Europea al adoptar la definición y objetivos de la misma.

Un segundo grupo constituido por las CCAA de Galicia y Asturias respeta el esquema de ordenación contenido en la Ley del Suelo, modificándolo únicamente en aquellos aspectos concretos en los que, por la generalidad y abstracción de sus preceptos, se presentan dificultades de aplicación en las comunidades autónomas respectivas.

Por último, el resto de CCAA con legislación en OT desde una crítica a las lagunas e insuficiencias de la Ley del Suelo, principalmente derivada de la inaplicabilidad a todas las comunidades por igual y de su carácter urbanístico, plantean diversas alternativas bien desde la tradición de planeamiento y problemas territoriales concretos de la CA, como sucede en la de Madrid y Canarias o proponiendo un marco conceptual diferenciado como sucede en Cataluña, País Vasco y Navarra.

En Canarias se parte de la necesidad de una fórmula de OT que se adapte a la realidad insular. En Madrid se busca instrumentos que solucionen la urbanización incontrolada y reservar de esta actividad ciertos espacios señalados.

Tanto la Ley del País Vasco como la de Navarra pretenden conseguir una adecuada integración de la actividad que pueden tener impacto territorial, siendo más universalista la de Navarra que entiende por OT "el conjunto de criterios expresamente formulados, normas y planes que regulen las actuaciones y asentamientos sobre el territorio en función del objetivo de conseguir una adecuada relación entre territorio, población, actividad, servicios e infraestructuras"3. En cambio en la Ley del País '4asco existe un claro reduccionismo administrativo dado que plantea la OT como "el conjunto de actuaciones diseñables y realizables en orden a conseguir la más racional utilización del suelo y de sus recursos, incluida la definición de las relaciones que han de establecerse entre las distintas instalaciones cuya actividad ha de incidir sobre los espacios territoriales"4.

Por último en la ley de OT de Cataluña se hace referencia al concepto más amplio de política y se establece que la OT es aquella "política equilibradora que favorezca la extensión, por todo el territorio, de los niveles de renta y calidad de vida adecuadas y que impulsando el aprovechamiento racional de los recursos locales disponibles corriga los desequilibrios regionales"5. A la vez se concede gran relevancia al crecimiento económico y al logro de una mayor calidad de vida.

Con tales planteamientos conceptuales, los objetivos e instrumentos de cada ley no son convergentes.

Tanto en Galicia como en Asturias el objetivo de la Ley -de adecuación a la del Sueloes ciertamente concreto y conciso. En Galicia se trata de crear o adaptar planes y normas que dediquen una superior proporción de sus esfuerzos al estudio del medio rural a fin de conservar y mejorar sus valores potenciales intrínsecos"6, sin tratar las superficies del territorio no ocupadas por el hecho urbano como residuales; mientras que en Asturias se intentan potenciar los instrumentos de control de las actuaciones previstas en la Ley del Suelo, para ello se plantea una mayor rigurosidad en el proceso de concesión de licencias urbanísticas, adaptándose en los demás aspectos a la referida Ley del Suelo.

En la adaptación a la Ley del Suelo de la comunidad gallega se indica la importancia del papel del programa en los planes generales y conceder mayor notoriedad a las normas subsidiarias municipales. Todo ello desde el respeto de las peculiaridades características de los asentamientos de población en Galicia, su organización parroquial y estructura comarcal.

El objetivo de adecuación de la Ley del Suelo a la realidad autonómica es un principio determinante en a Comunidad de Canarias donde se pretende crear una figura de planeamiento adecuado a la OT de una isla. Para ello se desarrollan Planes Insulares de Ordenación Territorial (PIOT) que establecen las determinaciones de ordenación y las directrices de compatibilidad y de coordinación sectorial sobre el marco físico, adecuado para definir el modelo territorial a que deben responder los planes y normas inferiores en su ámbito. Tales planes deben concretar las Directrices Generales de Ordenación Territorial del Archipielago7. Con posterioridad se regula el suelo rústico en sustitución del no urbanizable de la Ley del Suelo, concediéndose un tratamiento más específico, como habían establecido las comunidades de Galicia y Asturias. Tal fórmula no deja de ser problemática debido a la confrontación con la administración municipal, para la cual el Plan Insular debería ser una suma de los planes generales y normas subsidiarias municipales. El fin de estos planes insulares, al menos en las islas de mayor población es la reactivación económica, en especial la turística8. De ello se deriva la inexistencia de un plan integral, constituyendo un catálogo de actuaciones estratégicas a nivel insular y un mayor rigor en el control de la política urbanística de los municipios.

En el resto de las CCAA los objetivos que se establecen son mucho más amplios e inconcretos. Se observa una tendencia a entender la política de OT como un instrumento de política económica, tal y como se establece en la Ley de la Comunidad Autónoma de Madrid, en la de Cantabria y Cataluña, a fin de evitar congestiones que produzcan deseconomías. Del orden social, físico o natural y económico que conjuga la OT, el último componente adquiere un papel prepoderante. Se trata de dirigir, equilibrar el crecimiento económico, si bien, con distintas formulaciones operativas.

En Cantabria se pretende "fomentar una distribución equilibrada del crecimiento a fin de alcanzar unos niveles de renta adecuados, en todo el territorio. Asimismo, promover un crecimiento ordenado desde el punto de vista de las implicaciones sobre el territorio para favorecer una mayor eficacia de las actividades económicas y una mejor calidad de vida"9. Por último, se explicita que la OT debe favorecer el crecimiento económico de Cantabria.

Tales objetivos también se plantean en las leyes de Cataluña y Madrid. En Cataluña se entiende que la política de OT debe fomentar el crecimiento ordenado desde el punto de vista de las implantaciones sobre el territorio que favorezcan una eficacia mayor de las actividades económicas y una mayor calidad de vida. Mientras que en Madrid se adopta la siguiente formulación: "garantizar una adecuada estructura espacial para el más eficaz y equitativo desarrollo de los criterios de política econÓmica, social y cultural"10.

Adquieren significación los instrumentos -con el fin de potenciar y ordenar el crecimientodescritos en la Ley de OT de Cataluña. En la misma destaca el Plan Territorial General que define las condiciones de equilibrio territorial y de fomento de la actividad económica.

En relación con la dinámica económica se establecen tres grandes zonas: a) zonas deprimidas, estancadas económicamente; b) zonas de desarrollo con capacidad para continuar su crecimiento económico de forma ordenada; c) zonas congestionadas con problemas crecientes de calidad de vida debido a la implantación desordenada de las actividades económicas.

En la CA de Madrid el instrumento que tiene como ámbito toda la comunidad son las Directrices de Ordenación Territorial, a las que se asignan como función principal determinar un conjunto de criterios y normas que orienten y regulen los procesos de asentamiento en él territorio de las distintas actividades económicas y sociales de los agentes públicos y privados a la vez que construir un marco de referencia para las distintas políticas sectoriales y la actividad urbanística11.

En conjunto, eg este tipo de leyes la OT va más allá de la simple política reequilibradora y ordenadora de los diferentes usos y actividades sobre el territorio, para convertirse en un instrumento político económico. Se entiende que el orden económico, por encima del social y del propiamente físico son los factores de mayor importancia en la estructura territorial. Se trata de solucionar problemas de congestión y desequilibrios territoriales generados por el crecimiento económico desordenado. La OT trata de conseguir equilibrios dentro de un determinado ámbito territorial en el que se manifiestan congestiones y vacíos, para poder reemprender de forma más ordenada las actividades de desarrollo económico. No es por ello de extrañar que tal concepto de OT se produzca en dos regiones con gran dinamismo económico {Cataluña y Madrid).

En el resto de leyes de OT se plantean como objetivos la coordinación de actividades supramunicipales, introducen con claridad el concepto de calidad de vida -que también aparece en otras leyes y la protección de los recursos naturales y el medio ambiente. La Ley del País Vasco introduce explícitamente la pretensión de conseguir un desarrollo equilibrado de las regiones y la mejora de la calidad de vida, con la superación de las diferencias existentes entre los distintos sectores de la población.

Se recomienda una intervención en el territorio a nivel comarcal, como unidad espacial más propicia para señalar usos, problemas y soluciones.

Debido a la divergencia en los conceptos y objetivos, los instrumentos de OT no dejan de ser diversos tanto por sus funciones, rango, contenidos, y ámbito de aplicación. En mayor o menor medida cada CA ha planteado los instrumentos más adecuados a su propia realidad territorial, entendida esta en un sentido amplio.

Existen cinco figuras/instrumentos básicos:

-figura cuyo ámbito territorial es la Comunidad Autónoma -con diferentes denominaciones-, marco general de referencia para la formulación de los restantes instrumentos de ordenación territorial,

-instrumentos territoriales parciales cuyo ámbito son espacios comarcales homogéneos. Bien de tipo natural o funcional {por ejemplo Cataluña, Navarra, Cantabria...),

-planes directores sectoriales: regulan el planeamiento, proyección, ejecución y gestión de los sistemas generales de infraestructuras,

-planes de ordenación del medio físico y natural. Regulación del uso de espacios de manifiesto interés por sus valores naturales y por sus recursos,

-planes sectoriales tendentes a planear, proyectar, ejecutar y gestionar los sistemas generales de infraestructuras.

Estas figuras básicas son formuladas de diferente manera por cada CA y con distintos contenidos. A su vez aparecen otras figuras/instrumentos singulares a cada CA.

En la Comunidad Valenciana se plantea por una parte el Plan de Ordenación del Territorio de la CA que contiene: Plan de Ordenación del Territorio; Planes de Acción Territorial; Programa de Ordenación del Territorio que integra la OT con los programas económicos de la CA; y por último los Proyectos de Ejecución.

En Canarias debido a su singularidad geográfica marcada por la discontinuidad se plantea como instrumento los Planes Insulares de Ordenación ya abordados con anterioridad.

En Andalucía, de acuerdo con la Ley del Suelo, se completa la normativa de carácter general a nivel provincial mediante el desarrollo de Planes Especiales de Protección del Medio Físico y Catálogo de Espacios y Bienes Protegidos, que identifica áreas de protección especial y establece objetivos y criterios para la redacción del planeamiento local futuro.

IV ,- CONCLUSIONES

La Carta Europea de Ordenación del Territorio indica que es necesario un organismo que coordine la OT de las CCAA o regiones para dotarlas de coherencia.

La consecución de los objetivos de la ordenación del territorio es esencialmente una tarea política. La ordenación del territorio será el reflejo de una voluntad de integración y de coordinación de carácter interdisciplinario y de cooperación entre autoridades afectadas.

La realidad actual es que las diferentes CCAA tienen competencias plenas en materia de OT. Cada una ha desarrollado su propia ley adaptada a sus necesidades territoriales. Debido a ello existe una gran divergencia en el concepto, objetivos e instrumentos de las leyes autonómicas de OT lo que dificulta cualquier política convergente.

La EIA se presenta como un instrumento de planificación y de gestión integrada de los recursos naturales y puede contribuir de manera importante a asegurar el desarrollo equilibrado de las actividades económicas y las condiciones de vida. En todo caso dentro de la preocupación del IV Programa de Acción de la CEE por los problemas del medio ambiente urbano la Comisión propone una serie de objetivos, entre los que es preciso señalar la coordinación de los diversos planes y programas nacionales para lo cual se resalta el papel de la Directiva de EIA y su extensión a planes, programas, políticas entre los que se encuentran todos los territoriales y de uso del suelo. Su utilización, dada la actual realidad de la OT en España, puede dar lugar a dos problemas a largo plazo:

1. Dificultad de desarrollo de una metodología de tipo escalonado (desde las figuras de planeamiento y ordenación superiores hasta las de nivel inferior).

2. Fraccionamiento de la política de evaluación de impacto ambiental creando un modelo desigual y heterogéneo al igual que sucede con la propia ordenación de tipo territorial.

3. Desigual interpretación de la Directiva de EIA y su futuros desarrollos, así como una tendencia a cumplir los mínimos de estas directivas.

4. Dificultad de llegar a acuerdos entre las administraciones central y autonómicas, que significarán retrasos en la trasposición de la legislación comunitaria.

BIBLIOGRAFIA CITADA

FUENTES BODELON, F. (1991 ): "La protección jurídica del paisaje y la ordenación del territorio". En III Jornadas sobre el Paisaje. Segovia, Academia de Hg y Arte de San Quirce, pp. 177-196.

GARCIA ALVAREZ, A. (1981): "La ordenación del territorio en el estado de las autonomías". Estudios Territoriales, n. 1, pp. 13-52.

GOMEZ OREA, D. (1991 ): "Planificación y gestión ambiental: una premisa del desarro110 regional". Alcántara. Revista del Seminario de Estudios Cacereños, nQ 22, eneroabril, pp. 95-110.

JUNG, J. (1971 ): La ordenación del espacio rural. Madrid, IEAL, 439 pp.

LARRODERA LOPEZ, E. (1982): "Urbanismo y ordenación territorial". En Curso de Ordenación del Territorio, Madrid, COAM, pp. 7-16.

LOPEZ BUSTOS, F.L. (1991): "Las EIA: Incidencia del elemento técnico y su problemática jurídica". Noticias/CEE, nQ 82, nov., año VII, pp. 89-103.

LOPEZ RODO, L. (1981 ): "La ordenación territorial y las Comunidades Autónomas". Estudios Territoriales, nQ 3, pp. 17-27.

MORAL, L.; PEÑA, A.M.; SERRANO, J.L. (1990): Ordenación del territorio y protección jurídica del ambiente en Sierra Nevada. Granada, Caja General de Ahorros de Granada, 222 pp.

NOTAS

3.- Ley ForaI12/1986, de 11 de noviembre, de Ordenación del Territorio (BOE n212 de 14 de enero de 1987) .

4.- Ley 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco (BOPV nQ 131, de 3 de julio).

5.- Ley 23/1983, de 21 de noviembre, de Política Territorial (BOE, nQ 18, de 21 de enero de 1984).

6.- Ley de 22 de agosto de 1985, de adaptación de la del Suelo a Galicia (BOE nQ 257, de 26 de octubre).

7.- Ley 3/1985, de 29 de julio, de medidas urgentes en materia de urbanismo y protección de la naturaleza (BOE nQ 250, de 18 de octubre).

.Ley 1 (1987, de 13 de marzo, reguladora de los Planes Insulares de Ordenación (BOE nQ 87, de 6 de abril).

8.- Ver "Gran Canaria: licencia para un Plan". Diario de las Palmas, 7 de diciembre de 1992, pp. 4-5.

9.- Ley 7/1990, de 30 de marzo, sobre Ordenación Territorial de Cantabria (BOE nQ 11, de 9 de abril).

10.- Ley 23/1983, de 21 de noviembre, de Política Territorial (BOE, nQ 18, de 21 de enero de 1984).

11.- Ley 10/1984, de 30 de mayo, de Ordenación Territorial de la Comunidad de Madrid (BOE ng 191, de 10 de agosto).