Lurralde :inv. espac. N. 17 (1994) p. 153-191 ISSN 1697-3070

LA JUDICIALIZACIÓN DEL MARCO ESPACIAL

DEL DESARROLLO DE LA ACTIVIDAD HUMANA:

LOS RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS*

Recibido: 1994-09-10

J. A. PORTUGAL

Instituto Geográfico Vasco

Apartado de Correos 719

20080 Donostia-San Sebastián

LABURPENA:

Hiri hondakin solidoek ingurugiroaren berezko osagai eta, aldi berean, hiri ingurunean eragindako giza ekimenaren ondorio osatzen dute, non ingurugiroaren disziplinak biltzen dituen arazo guztiak jasotzen bait dira, beren kontzepzio, ezaugarri eta trataera juridiko singularrari dagokionez. Zalantzarik gabe, horiek ikertzeak berebiziko garrantzia hartzen du konzentrazio handiko demografia eta industria guneak zein bizitza maila ona dituzten eremuetan, Euskal Autonomia Elkartean bezalaxe. Arazo eta erronka honen aurrean, Hiri Hondakinen Plan Zuzentzailea, ikuspegi integratzaile eta multidisziplinariotik, plangintza eta lurralde-ekintzarako lanabes giza egituratzen da, hiri hondakinen kudeaketa zuzenerako oso egokia izanik, beti ere ingurugiroaren babes printzipioetan oinarrituta.

Hitz-giltzak: Hiri hondakin solidoak, ingurugiroa, kudeaketa, plangintza, hiri konzentrazioa, zabortegia.

 

RESUMEN:

Los residuos urbanos constituyen uno de los elementos del medio ambiente con carácter singular, como resultado que son de la actividad humana en el medio urbano. Ello hace que bajo el término "residuo" se pueda encerrar toda la problemática del medio ambiente en lo relativo a su definición, características y su análisis jurídico propio.

Los "Planes Directores de Residuos Urbanos se convierten en instrumentos muy eficaces para la ordenación del territorio para la gestión de residuos urbanos bajo el punto de vista de la protección del medio.

RESUMÉ

Les résidus urbains comportent un des éléments de I'environnement a caractere singulier ainsi que le résultat de I'activité humaine au milieu urbain. Tout cela fait que sous le terme "résidu" on puisse enfermer toute la problématique de I'environnement en ce qui concerne sa définition, caractéristiques et son analyse juridique propre.

Etant donné que les "Plans Directeurs de Résidus Urbains" sont axés sur les notes de I'integrité et synthese, ils deviennent des outils tres efficaces de I'aménagement du territoire pour la gestion des résidus urbains sous I'intérét de la protection du milieu.

Mots clés: résidus urbains, aménagement, gestion, aménagement du territoire, concentration urbaine,

* Este estudio se enmarca dentro del trabajo de investigación realizado para el Departamento de Urbanismo, Vivienda y Medio Ambiente del Gobierno Vasco bajo el título "Competencias y Gestión de las Administraciones Territoriales en materia de Medio Ambiente Urbano: Estudio de los residuos sólidos urbanos e industriales y su impacto en la CAPV". Marzo, 1994.

 

La problemática actual derivada de los residuos sólidos urbanos en el entorno ambiental resulta claramente constatada y manifiesta tanto desde diversos grupos sociales y de concienciación medioambiental como desde las mismas actuaciones y programas políticos y económicos, además de que la judicialización de los problemas relacionados con la protección del medio natural es cada día más contundente.

Ciertamente el elemento "residuo" adquiere connotaciones de problema medioambiental a partir de la Revolución Industrial de forma que nacen con ello dos focos diversificados de producción de residuos: la actividad industrial y la concentración en grandes núcleos urbanos. La especialización y división del trabajo, la aparición de procesos de transformación particularmente complejos, generan desechos nuevos que no son capaces de reintegrarse nuevamente en el ciclo de producción que los ha generado, ni tampoco incorporarse a los circuitos de producción de otras actividades, al mismo tiempo que el medio natural se muestra incapaz de neutralizarlos.

A este orden de circunstancias se añade la actual sensibilización por la recuperación y reciclaje de las materias que, si bien se califican de desechos, son sin embargo recuperables y transformables en productos de nueva utilidad. Todo esto, sin duda, impulsado por la política de ahorro energético que se deriva de la actual situación generalizada de crisis económica y de riesgo de agotamiento de recursos.

Actualmente la Comunidad Autónoma del País Vasco (en adelante CAPV) tiene una producción de residuos domésticos estimada para el año 1992, según Infome del MOPT y M.A., en 691.093 Tn/año, lo que supone un valor de 324 Kg/hab/año (cifra claramente inferior a la media estatal de 357 kg/hab/año), así como un valor de producción del 4,98% respecto al conjunto estatal.

Por ello, resulta obligado partir del análisis y reflexión del Derecho Ambiental como el marco jurídico más amplio donde ubicar los residuos sólidos urbanos (RSU) en tanto que elemento producto de la actividad socioeconómica del hombre sobre el entorno ambiental más inmediato. Finalmente, como materialización práctica de todo el estudio, los Planes Directores de Residuos Sólidos Urbanos se constituyen en un instrumento idóneo de gestión de los mismos, dado que dan respuesta a una necesaria plan,ificación dentro del principio de protección ambiental.

II. CONCEPTUALIZACION EN TORNO AL DERECHO AMBIENTAL

1. Definición de Derecho Ambiental según la Doctrina, la Jurisprudencia y nuestra propia conceptualización (Dificultades en la consensuación de un concepto con fondo y forma heterogéneos)

Como señala Larunbe Biurrun, en referencia a Pérez Moreno, resulta esencial en el análisis del contenido y naturaleza jurídica del Derecho Ambiental partir de una concepción genérica a base de principios generales sustantivos a manera de condensación técnico-jurídica de valores normativos, que se constituyan en la cúspide del ordenamiento jurídico ambiental.

El Derecho Ambiental constituye un cuerpo normativo particularmente abierto e interconexionado con otros cuerpos legales y ámbitos del conocimiento que motiva que se configure como un sistema de normas de perfiles difuminados. Pudiera, incluso, pensarse en el derecho ambiental como el ámbito intersección de todos los ámbitos tanto humanos como naturales que componen y determinan el conjunto de la actividad del hombre.

Por ello, cuando la doctrina se cuestiona sobre la ubicación del Derecho Ambiental dentro de las disciplinas jurídicas, la primera respuesta es manifestar que el conjunto normativo ambiental invade todo el ordenamiento tanto público como privado.

Al hilo de esta constatación Jaquenod afirma que este conjunto de disposiciones tiene relación tanto con el régimen jurídico administrativo del Estado, con el régimen de las relaciones Estado-individuo así como con el sistema de relaciones particulares de los individuos.

Más aún, se asiste en la actualidad a una paulatina interferencia mutua de los ámbitos jurídicos público y privado, hablándose de una publicalización del Derecho privado y de una correlativa privatización del Derecho público.

Consecuentemente en base a todo lo sugerido, y en razón de dar una entidad propia al Derecho Ambiental como disciplina jurídica con contenidos normativos sustantivos, debemos plantearnos su análisis con un tratamiento unitario que abarque todos los conjuntos normativos que reflejen las relaciones del hombre con su entorno, en concreto, aquellos comportamientos del hombre que puedan tener una incidencia positiva o negativa sobre los componentes del entorno ambiental.

Como queda expresado a lo largo del estudio, en la actualidad la actividad del Derecho Ambiental presenta un importante componente de prevención, o planificación como lo ha denominado R. Martín Mateo, dado que la gravedad de las agresiones que el hombre ha producido en su entorno, en justificación de un desarrollo económico sin límites, ha obligado a un cambio de comportamiento tendente a protegerlo jurídicamente ya judicial izar cualquier actuación sobre el medio. Ello motiva que el Derecho ambiental adquiera hoy carta de naturaleza y un lugar propio en el conjunto del ordenamiento, pero teniendo siempre presente que deberá plantearse como un conjunto dispositivo globalizador, integrador, reparador y previsor de conductas que generalmente tienen un carácter agresivo sobre el entorno. Sin duda este cambio de mentalidad hacia el entorno natural se ha producido de la mano de un cambio de intereses que ha hecho que el medio ambiente adquiera una importancia supraindividual dado que se encuentra integrado por bienes y elementos ambientales de riqueza insustituible y necesarios para la vida y para la propia existencia del hombre.

Desde un punto de vista jurídico el Derecho ambiental no sólo comprende las disposiciones normativas directamente relacionadas con los componentes ambientales, sino que este cuerpo normativo se extiende a todas las disposiciones que mantengan alguna vinculación con el entorno de actividad creado por el hombre, comprendiendo incluso aquellos fenómenos naturales que, aunque no sean directamente producidos por él mismo, sin embargo, se encuentran en muchas ocasiones inducidos por la actividad humana, caso de los incendios forestales, inundaciones, pérdida de suelo, desertización, eutrofización del medio acuático, etc. Por esta razón, una de las más importantes dificultades que encierra el estudio de esta disciplina es precisamente la enorme dispersión jurídico legislativa, que hace muy difícil cualquier estudio desde una óptica integral y multidisciplinar pero, posiblemente, a nivel de praxis jurídica, la dificultad consecuente más destacable del hecho de la dispersión jurídica sea la dificultad que plantea la determinación puntual de la competencia correspondiente.

Dentro de todo este esquema de reflexiones cabe destacar el interés que va adquiriendo la "penalización" paulatina de los comportamientos agresivos, e incluso destructivos del hombre sobre el medio, que hace que se de cabida justificada a la disciplina penal en orden a judicializar estos comportamientos de forma punitiva. Más aún, esta intervención penalista quedaría justificada incluso para el sector de la doctrina que rechazase la intervención punitiva en el Derecho ambiental, por el hecho simplemente de dar contenido legal a la actual línea preventiva, planificadora y protectora del entorno natural y humano. En este sentido, Larunbe Biurrun expresa que una vez que ha sido introducido el delito ambiental en el Código Penal, se hace necesario un cambio del Derecho Privado, estableciendo un "marco nuevo de las relaciones de vecindad en el ejercicio de los derechos patrimoniales ante extralimitaciones y regulando con mayor precisión las responsabilidades contractuales y extracontractuales derivadas estas últimas por culpa o por simple creación de riesgos".

Llegados a este nivel de reflexión resulta obligado dejar bien delimitado el concepto de ambiente, o de sus equivalentes entorno y medio, en el sentido que ello sirve de punto de partida homogeneizador del conjunto subsiguiente de afirmaciones que se vayan desgranando. Sin duda, si en cualquier disciplina se hace necesario el previo consenso sobre los contenidos de los conceptos y premisas de partida, esta necesidad se hace obligada en la materia medioambiental en razón de su complejidad. Esta conceptualización resulta particularmente problemática por dos motivos fundamentales: por un lado en razón de la gran amplitud y profusión de matices que ha alcanzado e término Medio Ambiente; por otro, la gran variedad de elementos que lo integran y s propia movilidad consecuencia de constituir una realidad viva y mutante. Martí Mateo va más lejos en sus planteamientos al afirmar que la respuesta normativa a I temática ambiental vendrá determinada sustancialmente por las conclusiones a que se lleguen desde otros ámbitos científicos, los propios de las ciencias de la naturaleza.

Dejando de lado las posibles definiciones lingüísticas del concepto "medio ambiente"(1) nos centraremos en una definición más acorde con su contenido sustantivo y realidad práctica que enlace con la disciplina jurídica. En este sentido se expresa Martín Mateo cuando señala la necesidad de definir en primer lugar el ambiente, para seguidamente poder sustantivizar la materia que es objeto de este sector nuevo del ordenamiento. Así, este autor define el ambiente como "conjunto de elementos naturales objeto de una protección jurídica específica". En un intento de mayor profundización respecto a la determinación de tales elementos señala que se trata de la defensa de unos "factores que inicialmente podrían haber sido calificados como "res nullius", susceptibles de utilización sin límites por todos los individuos, pero que posteriormente se transforman en bienes comunes sobre los cuales una mayor intensidad de utilización, fruto de la civilización industrial y urbana, va a amenazar precisamente las condiciones indispensables para su aprovechamiento colectivo". El contenido de la definición de Martín Mateo recoge una preocupación economicista respecto al aprovechamiento de unos bienes colectivos que han evolucionado en su cualificación.

Sin duda que esta definición de ambiente contrasta claramente con la aportada por los teóricos del Derecho ambiental, caso por ejemplo de Jaquenod de Zsögön cuya definición de ambiente recoge el espíritu de movilidad, dinámica y evolución que lo caracterizan en cuanto "sistematización de diferentes valores, fenómenos, procesos naturales, sociales y culturales, que condicionan, en un espacio y momento determinados, la vida y el desarrollo de los organismos y el estado de los elementos inertes, en

una conjunción integradora, sistémica y dialéctica de relaciones de intercambio entre el hombre y los diferentes recursos". Posiblemente el interés que presenta esta definición sea el aportar una conceptualización objetiva, dinámica e integradora, que se aparta de la mayoritaria corriente doctrinal de marcado matiz antropocéntrico, como, entre otras, la mencionada definición de Martín Mateo, para quienes el medio ambiente se entiende como todo "aquello que circunda y condiciona la vida de la persona, según expone Di Giovanni; o del mismo modo, para otro sector doctrinal este concepto abarca al hombre y su entorno vital, en cuanto marco comprensivo y mutable de los elementos, condiciones y circunstancias de todo orden en que el hombre desenvuelve su vida o incluso se determinan los elementos medioambientales, caso del aire y del agua, en cuanto constituyen vehículos básicos de transmisión, soporte y factores esenciales para la existencia del hombre sobre la tierra.

Respecto a las definiciones legales, hay que destacar el contenido sustantivo del artículo 45 del texto constitucional como principio informador de la política social y económica, donde se ofrece un concepto global, omnicomprensivo y de claro rasgo antropocéntrico dado que se subordina la idoneidad del Medio Ambiente al "desarrollo de la persona" ya la "protección y mejora de la calidad de la vida" .

Por su parte, dentro de la Jurisprudencia son escasos los pronunciamientos jurídicos relativos al Medio Ambiente, resultando ser siempre sentencias de instancia muy sectoriales y puntuales en sus contenidos, no esbozándose ninguna base o fundamentación jurídica que siente doctrina jurisprudencial con validez genérica. Cabe resaltar como significativa la sentencia número 64/1982, de 4 de noviembre donde el Tribunal Constitucional (fundamento jurídico segundo) equipara Medio Ambiente a recursos naturales considerándolo como un bien constitucional, pero sin que avance una definición o acotación semántica válida a efectos conceptuales. Puede observarse en esta sentencia una línea jurisprudencial de marcado carácter ambientalista que contrasta con la línea antropocéntrica definida por los teóricos doctrinales y por la misma Norma Fundamental.

Como ha quedado reflejado, dada la inexistencia de un único concepto omnicomprensivo de todos los matices que constituyen el objeto de la disiciplina ambiental, resulta claro que un enfoque sintético del Medio Ambiente debe comprender, siguiendo la consideración tripartita que realiza Giannini, los siguientes componentes:

* el ambiente en cuanto conservación del paisaje, incluyendo tanto los recursos naturales como el patrimonio histórico, artístico-cultural;

* el ambiente en cuanto protección del suelo, aire yagua;

*el ambiente en cuanto disciplina urbanística.

Todos estos elementos no se encuentran en forma de simples agregados sino que se organizan en sistemas estructurados con interrelaciones equilibradas, dando como subproducto en un tiempo y espacio determinados, un sustrato físico que sirve de soporte de la actividad de todo ser vivo y es, a la vez, susceptible de modificación por la acción humana.

Con todo ello, podemos indicar que el objeto de nuestro estudio, los residuos sólidos urbanos, se constituye como elemento medioambiental (de actuación sobre el medio físico suelo) (2) propio y, al mismo tiempo, producto de la actividad humana en el medio urbano que recoge en sí toda la problemática genérica de la disciplina ambiental en cuanto a su concepción y caracteres, y es al mismo tiempo objeto de un tratamiento jurídico singularizado dentro del conjunto normativo.

2. Caracteres del Derecho Ambiental y, por inclusión, de los elementos que lo conforman. Aplicación al supuesto de los residuos sólidos urbanos

Resulta significativo destacar la importancia que en la determinación del Derecho Ambiental adquiere la enumeración de sus caracteres dado que ellos nos darán las pautas decisivas para singularizar esta materia con un contenido sustantivo propio y diferenciado de disciplinas tangenciales a la misma. Por motivos de transparencia expositiva seguiremos la caracterización que ordenada y claramente realiza Jaquenod.

A) DIMENSIONES ESPACIALES INDETERMINADAS: Resulta en la práctica muy difícil acotar los problemas ambientales dentro de unos límites precisos que, además, se correspondan con espacios territorialmente definidos o unidades administrativas, dado que los procesos naturales y la actividad del hombre sobre el medio desborda cualquier límite geográfico o administrativo, precisamente, en razón de su extensión indeterminada a través del espacio.

Estas afirmaciones refuerzan el carácter transnacional de los problemas ambientales desbordando muchos de los elementos, fenómenos y procesos medioambientales los límites de los entes estatales para configurar comportamientos de ámbito transnacional cuyo tratamiento normativo precisa del ordenamiento jurídico internacional público y/o privado.

B) CARACTER PREVENTIVO. Aunque el objetivo finalista último sea la protección del Medio Ambiente apoyado en un dispositivo sancionador, sin embargo, el matiz preventivo domina el actual contenido de las políticas ambientales, máxime cuando en materia ambiental reparar a posteriori los daños ocasionados, en la mayor parte de los casos, es particularmente difícil. Por ello este sustrato preventivo debe quedar reflejado en la normativa como un hilo conductor que articule todas las disposiciones referidas a los elementos ambientales en orden a su ordenación y gestión racionales.

C) DISTRIBUCION EQUITATIVA DE COSTES. Más que una característica del Derecho medioambiental constituye un desideratum al que debe orientarse la normativa que susantivice los contenidos ambientales.

Como aparece reflejado en diferentes partes del estudio, este deseo de reparto equitativo surge como consecuencia de la actual tendencia a concentrar en la persona del consumidor los gastos añadidos que supone las medidas preventivas, limitadoras o correctoras que bien la producción, el consumo o la eliminación de los productos que utiliza producen en el entorno ambiental. En este caso, principalmente, en forma de residuos que van a degradar o contaminar los recursos del medio ambiente suelo. Esta mayor incidencia de costes en el consumidor tiene lugar bien en cuanto usuario de productos que incluyen ese plus en su precio, o bien como ciudadano que paga sus impuestos.

D) PREEMINENCIA DE INTERESES COLECTIVOS. Si bien hemos hecho anteriormente referencia al carácter antropocéntrico que manifiestan las disposiciones normativas ambientales que conforman nuestro ordenamiento jurídico, este carácter de dimensión humana se reafirma cuando observamos que los conflictos que aborda el Derecho Ambiental enfrentan a amplios colectivos, los cuales se configuran en verdaderos sujetos de aplicación de este cuerpo normativo. Aquí aparece ratificada la apreciación, que expresábamos en páginas anteriores, al hecho de la paulatina intervención del ordenamiento privado en una materia que tradicionalmente ha sido calificada de iuspublicista y que se concretiza tanto en situaciones de vecindad como en las compensaciones y reparaciones derivadas de supuestos de culpa extracontractual.

E) EL CARACTER SISTEMICO de la disciplina ambiental es un hecho que singulariza sobremanera esta materia, máxime cuando el Derecho ambiental se conforma como la estructura ordenamental que globaliza, sintetiza e integra toda la normativa sectorial que regula los elementos ambientales y las interrelaciones del comportamiento del hombre con su entorno natural y humano. De hecho, el ordenamiento medioambiental sería el conjunto de actuaciones que globaliza las interrelaciones de subconjuntos naturales y humanos que lo integran. Este conjunto, además, se presenta dinámico dado que los procesos que lo definen responden al esquema casuístico de causa-efecto, al mismo tiempo que se manifiesta abierto en razón de las variadas influencias de otras disciplinas que recorren sus difuminados límites. Este carácter sistémico, obliga a que el Derecho Ambiental se encuentre en permanente ajuste al objeto de responder a las necesidades que cada momento demande.

Al hilo de esta afirmación cabe recordar las continuas modificaciones de que ha sido objeto la Legislación Comunitaria en materia de residuos sólidos urbanos de forma que a la originaria Directiva 75/422 de 1975, le sucede su modificación en 1991 (Directiva 91/156) para en el mismo año ser nuevamente actualizada (Directiva 91/689) con el propósito de adaptarse al progreso científico y técnico alcanzado. De igual modo, puede pensarse que la larga espera de que está siendo objeto la regulación de la legislación básica correspondiente al medio ambiente en cumplimiento del mandato constitucional, bien pudiera tener, como una de las causas principales de este retraso, cualquiera de estos caracteres que estamos analizando de heterogeneidad, complejidad, autorrenovación, dinamismo, autotransformación, estabilidad, globalidad, síntesis, etc.

Sin duda, plasmar toda esta problemática en un cuerpo legal que pretenda configurarse como básico y punto de referencia, puede calificarse de empresa de enorme dificultad.

F) MULTIDISCIPLINARIEDAD: Esta característica constituye un reflejo y una consecuencia del carácter sistémico anteriormente analizado, y responde a la yuxtaposición de una serie de disciplinas más o menos relacionadas entre ellas (interdiciplinariedad). En palabras de Jaquenod se podría concebir el Derecho Ambiental como un "sistema integrado de acciones y medidas de gestión (planificación-ejecución) que sean concordantes con el Derecho constitucional y obtengan respaldo en el marco del Derecho internacional".

G) La COMBINACION CONTINUA de la normativa actual al caudal dispositivo anterior hace posible la constante actualización del Derecho Ambiental a la problemática de su tiempo y sus posibilidades de puesta en práctica según necesidades del momento, sin embargo, este hecho evidentemente positivo presenta su correlativo negativo en el sentido de conformar un conjunto normativo que, a la postre, resulta difícil de interpretar y aplicar.

III. ESTUDIO DEL ELEMENTO RESIDUO SOLIDO URBANO y SU IMPACTO EN EL ENTORNO AMBIENTAL

1. Introducción. Intereses actuales y problemática ambiental de los residuos sólidos urbanos

Si hubiese que definir con algún adjetivo la problemática de la materia de residuos sólidos urbanos, sin duda que se trataría de términos tales como heterogeneidad, complejidad o diversidad, cualquiera de ellos manifiesta la idea de falta de uniformidad en el tratamiento de su análisis.

Resulta claro que cualquier elemento que conforme el medio ambiente presupone de partida contar con una dispersión de fuentes informativas y de diversidad de situaciones que obligan a un detallado análisis de sus elementos más básicos para . paulatinamente abordando, o mejor acotando, los perfiles de esta materia muchas veces difuminada por las interconexiones que se producen con toda una serie de fenómenos y actividades humanas. En este sentido se expresa igualmente Domper Ferrando al señalar que entre los factores que hacen difícil la acotación de la materia de medio ambiente se encuentran su particular extensión en contenido, los innumerables puntos de conexión que ofrece y el hecho de su carácter multidisciplinar. Todo motiva que la intervención en la protección del hecho medioambiental aparezca, en múltiples ocasiones, como técnica conexa a la ordenación de diversos sectores de la actuación administrativa.

Sin duda, teniendo en cuenta que el estudio de cualquier elemento medioambiental, como es el caso de los residuos, ya es de por sí complejo, esta multiplicidad de aspectos se hace particularmente manifiesta en el tratamiento de sus relaciones con medios como el humano y el natural que presentan realidades cambiantes en lapsus de tiempo no suficientes para que el técnico llegue a comprender esta complejidad en toda su globalidad.

Por ello, aquí se justifica la necesidad de hacer uso de los dos procesos de razonamiento de análisis y síntesis como métodos que, sin duda, harán posible aproximarnos al estudio de los elementos medioambientales y sus interrelaciones.

Ciertamente el elemento "residuo" adquiere connotaciones de problema medioambiental a partir de la Revolución Industrial de forma que nacen con ello dos focos diversificados de producción de residuos: la actividad industrial y la concentración en grandes núcleos urbanos. La especialización y división del trabajo, la aparición de procesos de transformación particularmente complejos, generan desechos nuevos que no son capaces de reintegrarse nuevamente en el ciclo de producción que los ha generado, ni tampoco incorporarse a los circuitos de producción de otras actividades, al mismo tiempo que el medio natural se muestra incapaz de neutralizarlos.

Del amplio abanico de posibles elementos causales conectados con esta problemática podemos destacar cuatro factores como los más importantes en cuanto que se conforman en las causas principales que han motivado que los residuos sólidos urbanos se configuren en un verdadero problema en las sociedades desarrolladas industrializadas:

*) rápido crecimiento demográfico

*) concentración de la población en centros urbanos

*) utilización de bienes materiales de rápido envejecimiento

*) generación del uso de envases sin retorno fabricados con materiales no biodegradables.

En suma, se trata de la ruptura del ciclo ecológico más elemental de producción-utilización-eliminación (en cuanto a su propio equilibrio, su reproducción y su diferenciación) con reincorporación al propio ciclo de los elementos residuales generados como producto de su propia actividad. La introducción de elementos exógenos al propio ciclo ha motivado que se produzca un desajuste en su normal comportamiento y, con ello, consecuentes desfases en el proceso de retroalimentación(3), al generarse mayor volumen de productos resultantes que los que el propio ciclo es capaz de reintegrar, sin olvidar que muchos de estos productos generados son ajenos, en cuanto a contenido informativo, respecto a las fuentes de producción Sin duda, el ciclo natural se muestra incapaz de reintegrar productos "síntesis" desconocidos por el propio ciclo, o lo que es lo mismo, el flujo de información normal de génesis-destrucción ha variado en sus caracteres y, por consecuencia, en su comportamiento.

Este hecho ya aparece recogido en la Exposición de Motivos de la Ley 42/1975 de 19 de noviembre, donde se señala que el volumen de residuos domésticos se ha incrementado en España en un ochocientos por cien en lo que va de siglo. Con ello se manifiesta la justificada elaboración de un texto legal que normativice el hecho de los RSU, dado que constituye ya un serio problema social en razón del volumen de producción que está adquiriendo.

Cabe señalar que en esta materia la actividad legislativa española ha estado en sintonía con el resto de la Europa comunitaria. Así, si nuestra Ley de residuos es de 1975, la Ley francesa de RSU es del mismo año (15 de julio de 1975) y en Alemania la Ley Federal básica sobre residuos es de 1976; por su parte la primera Directiva Comunitaria lo es igualmente de 1975 (Directiva 442/1975). La Ley portuguesa de residuos es de 1985.

Dado que Ambiente se define como todo aquello que envuelve y condiciona la vida y actividad del hombre, ello presupone que las posibles formas de protección deberán ser coincidentes con las formas de protección de intereses distintos, por tanto se hace muy difícil que sean reconducibles a un esquema homogéneo o a una unidad de actuación. De forma particularmente expresa, esta línea de acción puede observarse en la propia Ley 42/1975 donde en su artículo 3 se preceptúa la protección de "todo lo que pueda atentar contra el ser humano o el medio ambiente que lo rodea". Debe señalarse, además, que esta afirmación tiene el carácter de cláusula de cierre de toda una enumeración de aspectos preventivos que se persigue con la eliminación de los RSU.

En consecuencia, si partimos del hecho de que la realidad de los residuos urbanos es consustancial con la actividad del hombre y, por tanto, su existencia es conocida desde siempre, entonces, cabe interrogarnos ¿por qué los residuos se han conformado en un problema en la sociedad actual? .Sin duda la respuesta se sintetiza en dos conceptos clave: en razón de su volumen y de su composición.

En cuanto al volumen o dimensión de los RSU, cabe reiterar como ya ha quedado señalado con anterioridad y se recoge en la Exposición de Motivos de la Ley 42/1975, que la actual producción de millones de toneladas de residuos (4) hace que el medio se configure incapaz de absorberlos. Respecto a su naturaleza existen sustancias contenidas en los residuos que no resultan asimilables directamente por el medio natural ya que dichos residuos proceden de sistemas que han alterado los procesos de la química natural.

Con todo lo expuesto y en razón de las peculiares características que presentan los residuos sólidos urbanos (según se expondrá más adelante), éstos plantean graves problemas que pueden agruparse según su naturaleza en:

*) Problemas higiénico-sanitarios: teniendo en cuenta que la contaminación del medio físico puede tener incidencia en la salud de la población, los vertederos incontrolados se constituyen en verdaderos focos de infección, malos olores y riesgos de contaminación bacteriana motivada por los procesos de descomposición de los desechos orgánicos y demás materiales putrescibles, de forma que todo ello puede suponer importantes riesgos para la salud pública en razón de que estos vertederos incontrolados acogen una variada fauna de roedores, aves, insectos, etc, susceptibles de convertirse en transmisores de enfermedades.

*) Problemas medioambientales: sin duda el vertido incontrolado de residuos provoca la contaminación del medio receptor, bien directamente por contacto con sustancias tóxicas o potencialmente tóxicas, bien indirectamente a través de la disolución de éstas en el agua de lluvia. Estos problemas pueden diferenciarse según el medio concreto sobre el que se produzcan: suelo, aire o agua. La contaminación del suelo, derivada del depósito inadecuado de residuos, conlleva la contaminación de la capa vegetal y, asociado con ello, una destrucción del paisaje y un fuerte impacto ambiental y visual en conexión con el vertido.

La contaminación del aire deriva de la combustión espontánea de los compuestos producidos en la fermentación de los residuos, generando gases tóxicos, humos y malos olores. Unida a la contaminación aérea cabe señalar la posibilidad de incendios fortuitos que tienen lugar en estos depósitos incontrolados, que además del posible riesgo de su propagación al medio natural contiguo, trasladan la contaminación al aire en forma de humos de combustión.

La contaminación del agua es una de las consecuencias medioambientales negativas más graves y difíciles de prevenir. Esto se produce bien a partir de vertidos directos que contaminan los cursos de agua (eutrofización del medio acuático), bien por la contaminación de acuíferos subterráneos mediante la infiltración de lixiviados; en este caso el efecto negativo se expande a mucha distancia del foco emisor dificultando, con ello, la tarea de identificación y tratamiento del foco contaminante generador de los lixiviados. Sin duda esta contaminación de los cursos de agua superficiales o de capas freáticas puede afectar a recursos hídricos que tengan aprovechamiento por el abastecimiento humano, pudiendo producir la transmisión de enfermedades. Precisamente un método de clasificación de la incidencia medioambiental de los distintos tipos de residuos, realizado por diversos países industrializados, ha consistido en la realización de un ensayo de lixiviación del residuo llevado a cabo en laboratorio, al objeto de establecer unos determinados límites de tolerancia que servirán de base para agrupar por clases los distintos tipos de desechos.

*) Un tercer bloque de problemas lo conforman los económico-financieros. Todos los variados procesos que se asocian a la gestión de los residuos sólidos urbanos suponen inversiones de gran importancia en plantas y equipos, a los que se añaden los costes e inversiones derivados de la descontaminación y restauración del paisaje y medio natural ya contaminados. Estas inversiones obligan a detraer grandes sumas de los rendimientos tributarios ordinarios de los entes locales, con lo cual se llega a producir, en muchas ocasiones, fuertes endeudamientos en los presupuestos municipales que motivan un desvío de inversiones hacia este capítulo en detrimento de otras necesidades sociales. En este aspecto entran en juego, como hecho derivado, importantes condicionantes de estrategia política y social.

2. Definición y caracteres de residuo sólido urbano

Para abordar una definición analítica de "residuo sólido urbano" hay que hacerlo a partir de fuentes jurídicas de organismos internacionales, dado que en nuestro ordenamiento interno, en este caso en referencia a la propia Ley 42/1975, no se hace ningún esfuerzo definitorio del término "residuo". En su artículo primero se hace referencia simplemente a su objeto centrado en la recogida y tratamiento de los desechos y RSU para protección del medio ambiente, el aprovechamiento y recuperación de los recursos contenidos en los propios residuos (5). En consecuencia hay que referirse a las definiciones aportadas por la OCDE y por la Directiva CEE 442/1975 en orden a realizar una primera aproximación al contenido material del propio concepto.

En este sentido la Directiva 442/1975, de 15 de Julio (DOCE L 194/39, de 25 de julio de 1975), aplicable a todo tipo de residuo salvo que exista regulación específica, caso, por ejemplo, de los residuos tóxicos, contenía una definición difuminada del concepto de residuo como "cualquier sustancia u objeto del cual se desprende su poseedor o tenga la obligación de desprenderse en virtud de disposiciones nacionales en vigor". Ello dio lugar a una gran disparidad de criterios en los Estados Miembros ya la consecuente jurisprudencia por parte del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (T JCE). En consecuencia, la nueva Directiva 91/156, de 18 de marzo de 1991 (DOCE L 295/1, de 26 de marzo de 1991 ), que modifica la 442/1975, responde a un replanteamiento de la llamada "estrategia global" comunitaria (6), siendo uno de sus objetivos expresos el uniformizar el concepto de residuo.

Por su parte, la OCDE define los residuos sólidos urbanos como "materiales generados en las actividades de producción, transporte o consumo y cuya principal característica es la carencia de valor económico, que puede deberse a dos motivos: falta de tecnología adecuada para su recuperación o inexistencia de posibilidades para su comercialización",

Dentro de la doctrina hay que destacar la definición que realiza A. Martín Mateo sobre los ASU entendidos como aquellas materias que no son capaces de ser arrastradas por un fluido libre, sea éste una corriente de aire o una corriente líquida, así como el ser subproductos que por carecer de valor para la persona que los genera son abandonados o desechados por ésta. Merece destacar el interés de su definición en cuanto que ésta aparece desglosada en un aspecto físico, como elementos de cierta inmovilidad, y desde un punto de vista económico, como elementos, a priori, sin valor e interés, que el poseedor destina al abandono de forma que la materialización concreta del concepto de residuo y su producción, está asociado a un contexto económico específico. .

Enlazando con el aspecto económico que presenta el residuo en la definición aportada por Martín Mateo pueden añadirse, desde una óptica más amplia, que como tal puede incluirse aquellos materiales generados en la producción, transformación o consumo y que no han alcanzado en el contexto en el que son generados (definido por sus coordenadas espacio-temporales) ningún valor económico y/o social inmediato. En consecuencia, los residuos cambian con la sociedad que los genera. Sin duda, si resulta evidente que la sociedad humana genera residuos en proporción directa a su grado de desarrollo, entorno geográfico y nivel de consumo (7), entonces indudablemente la cantidad de basuras domiciliarias producidas por habitante es variable y función de elementos tales como el nivel y tipo de desarrollo económico y hábitos generados por un determinado nivel de renta (8). En este sentido discrepamos de Domper Ferrando cuando señala el carácter atemporal de la materia medioambiental dado que realmente, si entendemos por medio ambiente aquello que rodea al hombre y su actividad, nada puede ser tan cambiante como este entorno envolvente ya que constituye el espacio de materialización y actuación de la evolución de la actividad humana. Sin embargo, el componente espacial o territorio juega también un papel determinante en el contenido conceptual de los residuos en cuanto a su producción y composición o tipología, dado que si éstos se encuentran estrechamente ligados al nivel de vida ya los hábitos de consumo, sin duda, estos factores variarán según se trate de un medio rural o urbano, y dentro del ámbito urbano dependerá de la funcionalidad del mismo, y asímismo más específicamente, dentro del mismo núcleo urbano dependerá de que se trate de un área urbana, residencial, de servicios o industrial.

En la interesante definición de Martín Mateo merecen destacarse diversos elementos significativos: En primer lugar señala la existencia de un prevalente interés público e inteNención administrativa en razón de la cada vez mayor preocupación por parte de la colectividad, dado que el abandono de estos subproductos puede alterar los sistemas naturales o, incluso, producir consecuencias negativas sanitarias o de cualquier otro orden.

Por otra parte, señala la existencia de imperativos legales en el sentido de que las legislaciones suelen expresar por categorías lo que consideran residuos, o mejor, los que caen en el ámbito de una concreta normativa, por ello se utiliza dos técnicas confluyentes: la exclusión y la enumeración de supuestos específicos. Tal es el caso de la Ley 42/1975 en toda la extensión del artículo 2. En él se incluye una enumeración de posibles materias calificables de RSU, siempre que su ubicación se encuentre en suelo urbanizable, con una particular claúsula de cierre de forma que se considerán tales "todos aquellos cuya gestión corresponda a los Ayuntamientos"; por otro lado se señala una expresa exclusión como tales residuos a los mineros ya los que son objeto de una especial regulación, caso de los radioactivos, aguas residuales y productos tóxicos y peligrosos.

En consecuencia, dado lo difuminado que se encuentra en nuestra legislación el concepto de residuo sólido urbano, se hace preciso avanzar una serie de CARACTERISTICAS que ayuden a enmarcarlo en sus justos perfiles:

a) Así, en primer lugar cabe afirmar que los RSU son, en cuanto a su naturaleza, predominantemente sólidos.

b) En los textos legales los residuos urbanos se encuentran determinados por exclusión en el sentido que se dice de aquellos que no se encuentren englobados en tal categoría. Así la Ley 42/1975 en su artículo 2.2 y 2.3 excluye los residuos obtenidos en operaciones de investigación, explotación o beneficio minero, así como los desechos y residuos de las actividades agrícolas y ganaderas en su fase de explotación. Por su parte, la Directiva 91/156 no afecta ni a los residuos gaseosos que van a la atmósfera ni a las aguas residuales, así como tampoco a los residuos mineros ni agrícolas.

c) La práctica totalidad de la doctrina coincide en afirmar que se trata de un elemento medioambiental cuya responsabilidad compete a las autoridades con facultades en áreas urbanas. En el espacio europeo estas actividades generalmente coinciden con las instituciones territoriales correspondientes a la administración local, si bien en ocasiones, será necesario buscar fórmulas de agrupación de municipios para hacer viable la implantación de la gestión o eliminación, en razón de los elevados costes de inversión que suponen frente a los limitados recursos económicos de los entes municipales; si bien otra posible alternativa es el dar participación a organizaciones territoriales de escala superior, caso de las Diputaciones provinciales, las cuales, y en consonancia con el artículo 60 de la Ley 7/1985 de 2 de abril reguladora de las Bases del Régimen Local, puede propiciarse una actuación sustitutoria de dichos servicios por parte de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma. En 'este sentido la Comunidad Europea deja plena libertad a los Estados Miembros para que establezcan o designen las autoridades competentes en razón de sus intereses y necesidades dadas las complejidades de los sistemas competenciales y sus propios condicionantes constitucionales.

d) Un cuarto hecho que caracteriza los residuos urbanos es el relativo a su origen, de forma que serán todos aquéllos que se generan en la actividad doméstica, comercial y de servicios, así como los procedentes de la limpieza de calles, parques y jardines. En consecuencia, la actividad industrial y, en concreto, las industrias que manejan residuos tóxicos y peligrosos, son objeto de una normativa ad hoc (Ley 20/1986, de 14 de mayo, básica de residuos tóxicos y peligrosos); ello motiva que deban establecer sus propios dispositivos aunque bajo la supervisión de las autoridades competentes, que normalmente serán las mismas que las encargadas de la gestión de los residuos sólidos. En este sentido es preceptiva, sin embargo, una declaración anual de producción de Residuos Industriales, según preceptúan los artículos 18 y 19 del RD 833/1988 (BOE 30-07-88).

Sin duda, la gran variabilidad de su origen motiva que los RSU presenten una gran dispersión en su generación.

e) Un hecho particularmente característico de los residuos urbanos es su composición enormemente heterogénea, dado que están formados por elementos tan variados tales como materias orgánicas, plásticos, papeles, metales, tejidos, etc. Ello plantea la necesidad de reagrupar sus distintos componentes en categorías de cierta homogeneidad. Siendo por ello frecuente englobar los distintos componentes en tres grandes categorías: inertes, combustibles y fermentables.

Según el Informe del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) de 1991 sobre "Medio Ambiente en España" la composición media de los residuos domésticos se desglosaría de la siguiente manera:

*) 49% : materia orgánica

*) 34% : material combustible, papel, cartón, plásticos, maderas, gomas, textiles

*) 17% : materia inerte, metales, vidrio.

Si en conjunto la media estatal de producción de residuos con contenido de materia orgánica representa el 49% del volumen total, su distribución marca igualmente las diferencias entre el medio rural y urbano. Mientras que en los pequeños municipios los residuos de materia orgánica llegan a representar el 60% del total, en los núcleos urbanos de más de diez mil habitantes su volumen alcanza el 40%. Por su parte, los residuos con contenido de materia inerte, papel, plástico, vidrio, etc, representan aproximadamente el 60% del volumen de residuos en esos grandes municipios, frente al 40% en los pequeños núcleos rurales.

Por comparación con lo que sucede en la práctica totalidad de los paises comunitarios' los residuos en España presentan un alto contenido de materia orgánica y un bajo porcentaje de materia combustible. Este hecho resulta básico cara a la toma de decisiones en orden a establecer el sistema de tratamiento o eliminación más adecuado, así como el análisis particularizado de las cuatro características de densidad, grado de humedad, poder calorífico, relación carbono/nitrogeno, que, en función de la prioridad de uno u otro de estos caracteres, hará variar las alternativas en el tratamiento de los residuos.

3. Fases de la gestión de los residuos sólidos urbanos y su régimen jurídico

En palabras de Martín Mateo todo el ciclo de los residuos, desde que aparecen potencialmente en los bienes elaborados hasta el momento de su eliminación o reutilización, se encuentra mediatizado por el derecho. Todo este ciclo por razones de operatividad lo denominaremos "gestión de residuos" en cuanto conjunto de actividades encaminadas a dar a los mismos el destino más adecuado, siempre de acuerdo con sus características peculiares, para la protección de la salud humana, los recursos naturales y el medio ambiente.

Bajo este término omnicomprensivo de gestión se engloban por un lado operaciones de recogida, almacenamiento, transporte, tratamiento y eliminación, y por otro lado se incluyen igualmente operaciones de transformación necesarias para la reutilización de los materiales útiles existentes en los residuos, su recuperación o su reciclaje.

Una adecuada gestión debe llevarse a efecto con criterios técnicos, económicos' medioambientales, legales, de ordenación del territorio y de salud pública; de forma que todos ellos deben quedar reflejados en la elaboración de los Planes Directores de Gestión (que se estudirán más adelante) y deben cubrir todas las etapas del ciclo: generación y presentación, recogida, transporte y tratamiento. Como puede observarse (Ver Cuadro Anexo), este conjunto de operaciones, que puede definirse como polietápico estratificado, se encuentra caracterizado por su complejidad lo que, una vez más, ratifica el carácter de diversidad que preside cualquier aspecto relacionado con el hecho medioambiental. Por ello conviene sugerir desde ahora, si bien se estudiará con más detalle más adelante y tal como señala Larumbe Biurrun, que la ley o las leyes que se dictan sobre la materia del ambiente, para que devenga realmente eficaz, debe crear una gradación de previsiones que contemplen el interés público en su conjunto y su relación con los derechos de los ciudadanos, entre los que destacan las relaciones de vecindad (9), además de que debe responder a unas creencias sociales compartidas que sean asumidas por los poderes públicos y los ciudadanos, más que constituir una respuesta a un programa político determinado. En consecuencia, ello comporta un nuevo enfoque ambiental que presupone una mentalidad legal y administrativa diferentes. Desde este punto de vista puede señalarse el cambio de enfoque jurídico-ambiental que se ha producido en la década de los años ochenta. Así, cabe señalar que hasta bien entrados los años ochenta la regulación jurídica de los problemas de protección del ambiente se articulaban en técnicas de sanción administrativa o de control directo. El iter jurídico-práctico consistía en una normativa de carácter reglamentario dictada por el poder ejecutivo en la que se perfilaban una serie de límites de contaminación permisibles en cada sector. De esta forma cualquier persona física o jurídica que sobrepasaba el límite reglamentado desencadenaba un procedimiento administrativo que culminaba con un acto sancionador. A este tipo de planteamiento jurídico respondía la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas; la Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de Protección del Ambiente Atmosférico; las disposiciones ambientales de la Ley del Suelo y el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre). Esta solución jurídica ha sido criticada en todos sus frentes, principalmente por ser responsable de la proliferación de normas ambientales, así como por su amplitud y dispersión.

De este modo, frente a este enfoque tradicional, la nueva técnica de regulación ambiental responde a la importante idea planificadora. En consonancia con esta nueva línea técnico-jurídica de la materia de medio ambiente entendida bajo las coordenadas de la actividad planificadora, cabe resaltar la idoneidad en la aplicación de estos postulados al análisis de los residuos sólidos urbanos en virtud de que todas las diferentes etapas que comprende el ciclo de su gestión son objeto de una consideración integral debido a que todas las fases se encuentran interrelacionadas entre si.

Este carácter de concatenación de las etapas de la propia gestión de los residuos presenta una ventaja indudable derivada del hecho de analizar toda la problemática ambiental desde una óptica de unidad y globalidad, circunstancia particularmente interesante tratándose de la materia medioambiental que, como ya ha quedado repetidamente sugerido, se caracteriza por la complejidad y la sectorialización de su tratamiento; sin embargo, este hecho calificable de positivo, presenta su correlativo aspecto negativo en el sentido de suscitar frecuentes problemas competenciales y de solapamiento de funciones, derivado del hecho de que si bien, las primeras fases de prerrecogida y recogida son propiamente municipales, las ulteriores etapas presuponen la utilización de plantas e instalaciones de tecnología compleja, que exceptuados los casos de las grandes ciudades y áreas metropolitanas institucionalizadas, sólo son rentables cuando se superan ciertos umbrales mínimos para que su rentabilidad económica aparezca plenamente justificada. Este hecho presupone un desajuste en los presupuestos públicos de muchos municipios, al mismo tiempo que un desvío de recursos en detrimento de otras posibles necesidades. Por ello, se hace necesaria la intervención de instituciones territoriales de superior nivel, sea de carácter regional, provincial, comarcal, o bien cabe la posibilidad de establecer acuerdos intermunicipales también al objeto de hacer viable, rentable y operativa la gestión. Estas soluciones asociativas son reiteradamente sugeridas por A. Martín Mateo, dando asimismo cumplimiento a una solución evocada desde la misma Ley 42/1975 en su Exposición de Motivos, tal y como ha quedado expresado en páginas anteriores.

La idea de la necesidad de una política de planificación y de colaboración en toda actuación concerniente a los residuos aparece recogida igualmente en la legislación comunitaria dentro de la Directiva 91/156 donde se obliga a los Estados Miembros, en colaboración con el conjunto de los miembros comunitarios y la Comisión, a elaborar planes de gestión (10) donde se detalle expresamente toda información relativa a la clase, cantidad y origen de los residuos, los requisitos técnicos, la determinación de las personas autorizadas para la gestión de los residuos, así como las medidas encaminadas a fomentar la racionalización de la recuperación y el tratamiento de los mismos.

A) Fase de prerrecogida

El ciclo de gestión de los residuos se inicia con la etapa de prerrecogida la cual se determina en la esfera de actuación individual izada de los sujetos productores. Esta fase, que se correspondería con la de generación de los residuos, constituye, en opinión de Martín Mateo, la etapa más importante de todo el proceso en cuanto condiciona a las demás. A ella se asocian, como etapa previa y de carácter determinante, los procesos de producción y comercialización de los bienes que más tarde serán transformados inevitablemente en residuos o materia desechable y, a su vez, todo este complejo de actuaciones se encuentra mediatizado por las posibles operaciones técnicas tendentes a la revalorización de elementos contenidos en los residuos, o en el peor de los casos, para sus eliminación.

Sin temor a equivocarnos resulta claro que toda la problemática técnico-jurídica del "residuo", en cuanto elemento con incidencia medioambiental, arranca en la misma génesis de elaboración de los productos comercializados.

El esquema de producción ideal, al cual debería tender el mercado al objeto de minimizar esta problemática, sería aquél que concibiese el producto con un consumo reducido de recursos, genere en su misma producción escasos residuos y que, los inevitablemente producidos como consecuencia de los procesos de elaboración, sean poco impactantes para el medio en cuanto a su nocividad, así como que resulten aptos para su reutilización, reciclaje o recuperación.

B) Recogida y transporte

La subsiguiente etapa del ciclo de gestión, denominada genéricamente "recogida y transporte" comprende todo el encadenamiento de fases operativas que abarcan desde la retirada del desperdicio en el punto donde el productor lo ha depositado, hasta su descarga en el centro de eliminación correspondiente, bien en los puntos de tratamiento o en plantas de transferencia. Conviene matizar que en la mayor parte de los casos existe una relación mútua entre los sistemas de recogida y transporte y, a su vez, entre éstos y los niveles de limpieza exigidos.

Esta etapa es de gran importancia económica suponiendo entre el 60% y el 80% del coste global de la gestión, que estará en función de la periodicidad de la recogida y de los medios humanos e infraestructura técnica de que dispongan, así como de la distancia existente entre los puntos de recogida y los de tratamiento. Por ello las exigencias económicas y medioambientales que obligan a transportar los residuos a grandes distancias motiva que resulte más eficaz la ruptura del sistema de recogida a partir de las denominadas plantas de transferencia (11), si bien la Comisión Europea en el ya mencionado documento "Stratégie communautaire pour la gestion des déchets" recomienda que los residuos sean, en el mejor de los casos, eliminados en los centros adecuados más próximos utilizando las tecnologías más adecuadas que garanticen un nivel de protección del entorno ambiental y de salud pública. En general, se estima necesaria la instalación de plantas de transferencia cuando se genera una cantidad de residuos importante y la distancia de transporte de los mismos desde el punto de origen al centro de tratamiento sea superior a 20-25 Kms. El dispositivo de estas plantas de transferencia es simple, consta de muelles de descarga, tolvas con émbolos de prensado que llenan los contenedores y los vehículos de transporte.

Las estaciones de transferencia se justifican por diversas razones:

*) Un primer razonamiento de orden económico sería la búsqueda de la optimización máxima de los vehículos y personas destinados a la recogida y limpieza, buscándose disminuir los tiempos de transporte de estos equipos.

*) Un segundo factor de tipo técnico-geográfico se deriva del hecho de que la construcción de los centros de eliminación supone disponer de terrenos así como de complejos equipamientos que hagan posible una eliminación correcta y ecológica de los residuos, sin dañar el medio ambiente. En consecuencia, la búsqueda de terrenos con condiciones geológicas (impermeabilidad) y geográficas (depresiones topográficas, áreas resguardadas del viento, etc) motiva que, muchas veces, se haga necesario fuertes inversiones para acondicionar dichos terrenos (12), crear infraestructuras básicas, lo que obliga a la agrupación de distintos municipios para hacer frente a la fuerte inversión que todo ello supone. Por tanto, tales complejos deben ubicarse en la mayoría de las ocasiones alejados de los lugares de producción, lo que hace aconsejable la correlativa creación de un centro de transferencia que evite costes de desplazamiento. En determinadas circunstancias y, cuando se trate de realizar el servicio dentro de un núcleo con un trazado urbano con accesos o tránsito difícil, caso de las estrechas calles de los cascos históricos de muchos núcleos urbanos, la rentabilidad del servicio exige "puntos de transferencia" que, en este caso, se trataría de vehículos satélite de tamaño reducido que descargarían directamente en un camión compactador que centralizase la recogida de estos vehículos de apoyo. Este sistema de vehículos satélites de apoyo se configura como medio alternativo al de optimización del transporte que representan las plantas de transferencia. Aquí se impone una vez más el determinismo de los elementos geográfico-territoriales.

*) Un tercer razonamiento sería de orden práctico y deriva del tratamiento mancomunado, como solución de compromiso, que precisan estos servicios complejos de recogida de residuos, lo que dependiendo de las distancias entre los municipios y de las comunicaciones existentes entre los mismos, hace aconsejable la instalación de una planta de transferencia en el punto equidistante entre los puntos de producción al objeto de optimizar las inversiones y servicios en términos de economía de escala.

Dentro de esta fase de recogida se inscribe el denominado "Principio de obligatoriedad de la entrega". Este principio aparece expresado en el mismo articulado de la Ley 42/1975. En concreto, con ocasión del intento de definición de "residuo" que se recoge en el apartado b) del artículo 2 donde se asimila a "cualquier sustancia u objeto del cual se desprende su poseedor o tenga la obligatoriedad de desprenderse". En conexión con este principio, en el apartado tercero del artículo 3 de la misma ley se recoge de forma implícita este carácter preceptivo referido a residuos que "por sus características especiales puedan producir trastornos en el transporte y tratamiento", quedando, en tal caso, sus productores o poseedores en la obligación de proporcionar información completa sobre su origen, cantidad y características.

Dentro del ámbito de la legislación comunitaria, en este mismo sentido se expresa el artículo 8 de la Directiva 91/156 donde se dispone que los residuos domésticos deben ser cedidos compulsivamente a los servicios públicos de recogida prestados o autorizados por las administraciones locales.

C) Sistemas de tratamiento

La tercera fase del ciclo de gestión de residuos lo componen los sistemas de tratamiento que, a su vez, se desdoblan en sistemas de eliminación y sistemas de recuperación.

Esta etapa comprende el conjunto de operaciones encaminadas a la eliminación de los desechos o al aprovechamiento de los recursos contenidos en ellos.

Ambas alternativas de tratamiento presentan como objetivos inmediatos evitar los posibles efectos negativos que para el medio ambiente (13) y la salud humana pueden desencadenar su vertido incontrolado, a la vez que recuperar, como expresión de aprovechamiento económico, los recursos de mayor interés existentes aún en los mismos residuos.

Estos objetivos pueden resumirse en tres frentes de acción: neutralizar los posibles efectos negativos, eliminar o destruir sin más los desechos o recuperar lo económicamente aún aprovechable.

Como puede observarse estos objetivos se implementan unos en otros en niveles de mayor complejidad que supone que cada uno de ellos engloba a los precedentes, siendo el objetivo de recuperación el desideratum último que debe perseguir toda política medioambiental de gestión de desechos urbanos.

Estos tres objetivos teóricos pueden materializarse en un nivel práctico a partir de la aplicación de tres procesos correlativos de tratamiento posibles: vertido controlado, transformación de la naturaleza del residuo y reciclado.

Posiblemente uno de los hechos más significativos que pueden deducirse del análisis de esta etapa de transformación es el cambio de actitud experimentado desde la propia política de gestión de los desechos, que ha ido desde una actitud orientada a la eliminación como criterio tradicionalmente adoptado en razón de su menor coste, hacia un planteamiento actual de recuperación integral de los residuos extrayendo de los mismos aquellos materiales aprovechables o utilizables como fuente de energía. Se observa así una orientación marcadamente economicista, muy influenciada por la política de aprovechamiento y su correlativo "no derroche" enmarcable en las pautas impuestas por una situación actual de crisis económica cuyo punto de partida se sitúa precisamente en la problemática derivada del fuerte incremento, en la primera mitad de los años setenta, del precio del petróleo como fuente de energía.

Dentro de esta línea de actuación se sitúa el acuerdo llevado a cabo entre el Ente Vasco de Energía (EVE) y los diez municipios que componen la Mancomunidad guipuzcoana de San Marcos en orden a construir una planta de producción de energía eléctrica (3.540 Kw/hora) a partir del biogas generado en el mismo vertedero de San Marcos. Esta planta se añade a la vizcaína de Artigas.

Determinadas formas de eliminación suponen una recuperación (reconversión) de espacios que por sus caracteres topográficos o físicos les invalidaban para aprovechamiento humano, de forma que la instalación de vertederos controlados sobre estos espacios (restitución de relieves deteriorados) hace posible que tras su colmatación estos terrenos sean aprovechables como soporte físico de actividades humanas tales como áreas de recreo, parques, zonas ajardinadas o, incluso, infraestructuras como el sorprendente ejemplo del aeropuerto de Nueva York.

Respecto a los sistemas de ELIMINACION, éstos ofrecen dos posibles alternativas, bien el vertido controlado, bien la incineración de los desechos.

Sin duda, el VERTIDO CONTROLADO es el sistema de tratamiento más utilizado por los entes municipales, de forma que en la Comunidad Autónoma del País Vasco en 1986 se utilizaba el vertido controlado para el 80% de sus residuos. Su correlativa versión negativa o vertido incontrolado (14)  ha sido reducido a la mitad en menos de una década, de forma que si bien en 1978 el 61,4% de los residuos urbanos generados se depositaban sin control, en 1986 esta cifra se reduce a 30,3%.

El Gobierno Vasco en su Informe sobre la situación del Medio Ambiente en la CAPV (15) estableció tres parámetros para la caracterización de los vertederos en base a su ubicación: geología del asentamiento, calificación de espacio natural y autorización de que dispone.

En base al primer criterio (clasificación de los vertederos en función de las características geológicas del suelo) resulta que el 25% están asentados en zona apta, mientras que más de un 35% lo están en suelo no apto.

El criterio de clasificación en función de la calificación de espacio protegido constata que el 7,5% de los vertederos de la CAPV se encuentran ubicados en áreas de recursos protegidos o de zona de parque natural.

El tercer criterio de clasificación en base a la autorización de que disponen concluye que el 64% de los vertederos son municipales, mientras que el 36% son de titularidad ajena al Ayuntamiento.

El Informe del MOPT y M.A. de 1992 recoge 10 centros de tratamiento, de los cuales 9 son de vertedero controlado y uno de incineradora localizado en Mondragón y que cubre las demandas de 17 municipios.

Los vertederos controlados (y el número de municipios que potencialmente atienden) se ubican en:

Vitoria-Gasteiz 20 municipios

Donostia-San Sebastián: 13

Beasain (Sasieta): 22

Azpeitia (Lapatx): 7

Zarautz: 5

Tolosa (San Blas): 25

Bilbao: 16

Lea Artibai: 11

Igorre: 11

Son muchos los caracteres positivos que presenta el vertedero controlado como alternativa a la eliminación de los residuos entre los que cabe significar el ser un medio que elimina el impacto visual, los olores de fermentación y el transporte eólico de los mismos residuos. Sín embargo, quizá su aspecto más interesante sea el poder llegar a compactar los RSU en capas (de aproximadamente 2 metros) alternándose con tierra, de forma que finalmente podrá dar lugar a la recuperación de un espacio para asignación de usos y actividades humanas. Esta utilización tiene lugar al cabo de unos 20 años que es el período proyectado de actividad media de estos depósitos controlados; además de la posibilidad de producción de biogas, como consecuencia de la fermentación anaerobia de la materia orgánica.

Esta alternativa de tratamiento precisa, para su viabilidad, de una infraestructura básica no excesivamente compleja. En concreto, se requiere una red de canales de drenaje de aguas superficiales de lixiviados que generalmente se recogen en una balsa y se recirculan en la zona de vertido, asimismo precisa un muro pantalla impermeable de contención de las basuras. Todo ello determina que el vertedero controlado se configure como una solución aceptable y de bajo coste (comparativamente con otras posibles alternativas), por lo cual se encuentra muy difundido en Europa, suponiendo más de un 80% de los casos en países como Italia, Reino Unido, Irlanda, Grecia, Portugal o España, mientras que en Francia, Holanda y Suiza suponen índices inferiores al 50%, dado el predominio que en estos países ha adquirido el tratamiento de incineración.

En consecuencia, en la justificación de la puesta en práctica del vertido controlable como técnica idónea de tratamiento de residuos tiene gran importancia el concepto de economía de escala, exigiéndose por ello un cierto volumen de vertidos para hacer que los costes sean aceptables. Por tanto en los supuestos de municipios de pequeño volumen poblacional (un total de 6.452 municipios que suponen mas del 96% del total de núcleos de población del Estado tienen menos de 3.000 habitantes) se hace preciso, para su viabilidad técnica y económica, la creación de Agrupaciones Municipales para efectuar el servicio de tratamiento conjuntamente.

Igualmente debe hacerse constar que en la adopción de la alternativa de vertedero controlado entra en juego la elección de un terreno adecuado para su emplazamiento en tanto que elemento geográfico de importancia determinante.

Por ello debe estar ubicado a una distancia adecuada del núcleo de población generador de los residuos o en un punto equidistante de los núcleos a los que se sirve caso de tratarse de un supuesto de mancomunidad o agrupación de municipios. Sería deseable que el vertedero se localizase a una distancia inferior a 25 Kms respecto de los centros de producción con el objeto de evitar la construcción de plantas de transferencia. Debe tener una capacidad suficiente para el período del proyecto (como se ha señalado más arriba, normalmente este período se sitúa en un plazo de 20 años; si bien pueden darse supuestos como el caso del vertedero de San Blas de Tolosa que recoge los residuos del conjunto comarcal -22 municipios donde, con un aporte de inversión por parte de la Diputación guipuzcoana, se ha conseguido asegurar una continuidad adicional de 8 a 10 años). Debe ser accesible desde la red general de carreteras. Debe estar ubicado en un área topográficamente deprimida al objeto de evitar el posible impacto visual así como que se tenga en cuenta la dirección de los vientos dominantes. Debe quedar garantizada la preservación de las aguas superficiales y subterráneas contra la contaminación por lixiviados lo que hace necesario estudios hidrológicos de viabilidad que sitúen el vertedero en terrenos impermeables que impidan la infiltración. Estudios técnicos realizados al efecto consideran idónea una separación superior a 2 Kms de los núcleos de población y de las vías de comunicación importantes. Finalmente se requiere el estudio de las características geotécnicas de los materiales con el fin de evitar los posibles deslizamientos que pueden producirse durante los trabajos de acondicionamiento, debiéndose asimismo estudiar la idoneidad de los materiales de recubrimiento y sellado.

Todos estos requisitos de carácter técnico y geográfico comportan aspectos determinantes y limitativos en la ubicación del vertedero que, sin duda, deben ser tenidos en cuenta en las Ordenanzas Municipales como expresión normativa de la viabilidad legal de estas alternativas dentro del marco territorial de la administración local.

4. Los Planes Directores de Gestión de Residuos Sólidos como sistema dispositivo y operativo de soluciones

El instrumento articulador de la gestión de los residuos sólidos urbanos que encauza y da contenido legal a las políticas de actuación en este ámbito medioambiental es el "Plan Director para la Gestión de los RSU" (PDGRS) aplicado a un determinado territorio.

Se trata de estudios técnico-económicos en los que, previo el análisis de un conjunto de variables, se avanzan una serie de recomendaciones en orden a diseñar sistemas operativos para la recogida, transporte, procesado, recuperación o depósito de los mismos. Todo este conjunto informativo comporta el encuadre de directrices que servirán de base técnica y documental para cualquier texto normativo que pretenda arbitrar el tratamiento legal de los RSU.

Cabe señalar como caracteres más significativos de estos instrumentos de gestión los siguientes:

*) Los PDGRS, como instrumentos idóneos para la gestión de los residuos sólidos urbanos en un determinado ámbito territorial, tienen como objetivo la planificación de los mismos bajo un criterio globalizante e integral en todos sus aspectos.

*) Los Planes Directores abarcan las distintas operaciones que comprenden los RSU desde que son presentados para su recogida por los servicios municipales hasta la fase última de su tratamiento.

*) El carácter de integridad también se refiere al aspecto territorial dado que los Planes Directores de Gestión de Residuos Urbanos deberán contemplar el ámbito de actuación referido a un espacio geográfico bien determinado en sus límites, que normalmente vendrá definido por su correspondencia con la unidad territorial administrativa del municipio o con cualquiera de las posibilidades que en la Ley de Régimen Local se ofrece en cuanto a distintos tipos de agrupación de municipios para la prestación conjunta de un servicio, tal y como expresamente se recoge en el artículo 11.5 de la Ley 42/75 (16).

Se ha producido una evolución en el planteamiento de los objetivos de los Planes Directores. Mientras los primeros estudios buscaban la racionalización técnica de los sistemas de tratamiento, en la actualidad se persigue la formación de agrupaciones municipales más idóneas así como la selección de los sistemas de tratamiento más óptimos. Todo ello obliga a definir desde el inicio del Plan un proceso de fases de carácter administrativo e institucional para la adopción de los objetivos perseguidos.

En consecuencia, se observa un avance en el planteamiento desde un nivel propiamente técnico a un ámbito normativo o de actuación administrativa.

Los Planes Directores deberán comprenderse con los aspectos siguientes:

a) Definición del ámbito geográfico de actuación

Al igual que cualquier estudio sobre el territorio, se requiere una definición o delimitación previa de las unidades de actuación o ámbito espacial de referencia, en este caso del ámbito de producción de residuos urbanos; es decir, se trataría del municipio como unidad básica de gestión o de un conjunto de municipios que deben abordar su tratamiento de forma agrupada.

b) Marco técnico de elección de tratamiento

Un segundo nivel informativo, de carácter principalmente técnico, pretende centrarse en la justificación sobre el sistema de tratamiento más idóneo para cada caso, así como su lugar de emplazamiento y los tipos de residuos que deberán ser tratados en él.

c) Marco de acción jurídico-administrativo

El sistema de tratamiento seleccionado para su aplicación en un concreto ámbito de actuación precisa de unos instrumentos jurídicos y administrativos para su materializaciÓn tanto desde el punto de vista del tipo de gestión como de la forma de financiación.

El procedimiento o iter metodológico que debe seguirse en la elaboración de un Plan Director de Gestión de RSU es muy similar al estudio de cualquier actuación sobre ordenación, gestión o actuación territorial. Pueden diferenciarse tres fases significativas: Inventario o Reconocimiento inicial, Fase de Diagnóstico y Fase de Planteamiento de alternativas y su viabilidad (17),

Sin embargo, la peculiaridad que presenta el análisis de los RSU es que su gestión lleva implícita la necesidad de establecer una serie de sistemas de relación entre los distintos ámbitos territoriales (estatal, autonómico, provincial y local) que permita la adopción de las soluciones propuestas en el Plan a partir del establecimiento de interrelaciones entre los entes territoriales y los ciudadanos por medio de la acción participativa.

La fase de Reconocimiento inicial supone la recogida de información municipalizada que tenga relación con el problema que se pretende estudiar y al cual se requiere dar una respuesta en términos de optimización y aprovechamiento racional de la gestión.

Ciertamente la recogida de una completa información de base que permita la elaboración de unas alternativas de solución planteadas desde puntos de vista medioambientales y económicos, proporcionará a los poderes decisorios los elementos de juicio indispensables para la elección de la solución más adecuada dentro de un contexto sociopolítico difícilmente calibrable por los técnicos. Por ello, el desarrollo detallado de la alternativa elegida como viable y adecuada para la solución de los problemas planteados así como la programación de su gestión durante el tiempo del proyecto, que como hemos expresado más arriba es normalmente de 20 años, configura al Plan Director de RSU como auténtico instrumento de gestión y planificación integrales.

La fase de Diagnóstico pretende calibrar la dimensión del problema que presenta el ámbito de actuación respecto a la gestión de sus residuos urbanos, así como delimitar los frenos que deben superarse y las potencialidades que deben ser impulsadas para el desarrollo integral de la gestión.

La fase de Alternativas busca aportar las fórmulas de gestión más adecuadas y las líneas de actuación que supongan alternativas viables para la solución de eventuales problemas existentes en el tratamiento de los residuos urbanos, así como medidas que pretendan optimizar sus resultados. Junto a estas alternativas se precisa del estudio complementario de su viabilidad.

Sin duda para que el contenido legal que normativice cualquier actuación en materia de gestión de RSU sea aplicado a un ámbito territorial determinado, se precisa de un detallado conocimiento previo del espacio sobre el que se va a efectuar dicha gestión en tanto que ámbito de actuación de las disposiciones dictadas al efecto. Con ello se justifica la necesidad de un análisis previo de los parámetros que caracterizan el medio físico y humano.

Toda esta información, al ser tamizada por el filtro de la normativa jurídica para que se ajuste en su aplicación a las directrices jurídicas y territoriales, nos dará como subproducto una síntesis informativa donde se expresará las zonas en las que las actividades de tratamiento de residuos deben ser totalmente descartadas por existencia de incompatibilidades legales o de acción territorial, o bien aquellas áreas en las que el tratamiento específico de residuos es posible en virtud de la existencia de condiciones idóneas. Se produce así una selección del espacio en términos de viabilidad.

De esta forma, cada alternativa analizada implica la elección de determinados puntos calificados de idóneos para depositar los vertidos o llevar a cabo cualquier otro tipo de tratamiento conexo con los residuos. Esta asignación de usos al territorio supone la comarcalización del servicio de tratamiento de desechos pero no forzosamente del servicio de recogida. Por ello, teniendo en cuenta que la organización y coste de estos servicios se encuentra en relación directa con el tamaño y estructura del núcleo urbano, su gestión podrá realizarse de forma autónoma en núcleos urbanos que alcancen un volumen importante de población, sin embargo, como ya se viene expresando a lo largo del estudio y así se recoge en la legislación sectorial ad hoc, se deberá fomentar la agrupación de municipios de menor volumen de población, pero suficientemente próximos para hacer posible una gestión común de los RSU, con ello se permitiría mantener un equipamiento técnico y humano en común, asegurándose con todo ello, una mayor garantía en la prestación del servicio.

En consecuencia, el planteamiento de alternativas exige tener en cuenta las I posibles formas de comarcalización existentes y las eventuales mancomunidades d /municipios para la gestión de los residuos sólidos urbanos o de cualquier otro servici de carácter público.

Con todo ello, y dentro del contenido normativo de las disposiciones que regu-1 lan cualquier aspecto de la gestión de los RSU, se deberá prever cualquier problemal

relacionado con ellos y su consiguiente solución alternativa. Así pues deberán tenerse en cuenta los siguientes aspectos.

a) Parámetros referidos a elementos climáticos tales como precipitaciones, temperatura, etc, que condicionan los procesos de fermentación y la capacidad de evaporación de lixiviados.

b) Factores que inciden en la escorrentía a nivel superficial y en profundidad al objeto de proteger los cauces fluviales, los acuíferos y las capas freáticas de profundidad.

c) Parámetros relacionados con el suelo, la vegetación y los cultivos en orden a preservar las áreas más fértiles.

d) La dirección de los vientos constituye una variable de gran interés dado que la ubicación de un vertedero o de cualquier proceso de tratamiento de los residuos, dependiendo de la localización del mismo y de la dirección dominante de los vientos, puede tener una influencia directa negativa sobre los núcleos de población próximos.

e) La topografía y geomorfología igualmente configuran variables condicionantes en la actividad relacionada con la gestión de RSU en cuanto a la existencia de posibles áreas de geomorfología activa, procesos dinámicos cíclicos, áreas topográficamente deprimidas que facilitarán por colmatación una futura restitución de relieves deteriorados, etc.

Dado el amplio espacio temporal, normalmente de 20 años, establecido para el desarrollo de las alternativas propuestas en los Planes Directores de Gestión, estos instrumentos deberán concebirse con la suficiente flexibilidad para que puedan adaptarse a las variaciones sustanciales que puedan sufrir los principales parámetros informativos en su evolución. Ello obliga a prever las actuaciones que deberán desencadenarse ante las posibles desviaciones sobre las previsiones. Más aún, este control además de contrarrestar los sesgos que se produzcan en los parámetros, deberá configurarse como un medio para testar la calidad, eficacia del servicio, cumplimiento de sus objetivos, aceptación popular y mantenimiento de un coste a niveles aceptables.

Ciertamente el análisis y significación de los caracteres del territorio referidos a estos aspectos resultará fundamental para la elección de las áreas óptimas de acogida de residuos sólidos urbanos.

f) Parámetros sociodemográficos que hagan referencia a la distribución espacial de la población y su variación estacional. La información resultante de relacionar los caracteres de la población con los ratios de producción de RSU se configura en un indicador fundamental de la capacidad y de la carga de acogida de RSU en el territorio.

En relación con la capacidad de carga mencionada, se hace preciso también el estudio de la zonificación, aprovechamiento actual y usos del suelo en orden a estimar la carga de RSU que potencialmente puede soportar el territorio. Asímismo este conocimiento se hace preciso para la posible reserva de espacios para instalaciones estables relacionadas con la gestión de los mismos.

g) Finalmente para la puesta en práctica de los contenidos de los PDGRS, se hace necesario el conocimiento del ordenamiento legal sobre RSU de acuerdo con los distintos niveles jurídico-territoriales, desde un nivel estatal (legislación básica) hasta los entes locales (Ordenanzas y reglamentos de prestación del servicio). De igual modo se precisa del resto de disposiciones normativas, que de forma directa o indirecta, guarden relación con los residuos tal y como puede ser el resto de la legislación medioambiental, la referente a salud pública o la normativa sobre suelo.

Sin duda, estos contenidos informativos podrán servir de base legal cara al desarrollo del Plan al mismo tiempo que de justificación para nuevos reglamentos y ordenanzas, o para modificación de los existentes. En este sentido cabe pensar que los nuevos contenidos normativos deberán contemplar condiciones para la adjudicación de los servicios, las ordenanzas que los regulen, la agrupación técnico-financiera y administrativa para la ejecución del Plan, así como los instrumentos de repercusión de los costes del servicio en los usuarios.

En concreto, García Lozano hace referencia al desarrollo de tres tipos de instrumentos normativos diferenciados en sus contenidos:

*) Reglamento de prestación del servicio de recogida y transporte de residuos sólidos.

*) Reglamento de prestación del servicio de eliminación y/o aprovechamiento de los desechos.

*) Estudio económico-financiero de las tasas por prestación del servicio.

Este mismo autor señala la importancia que se debe conceder, dentro del mismo contenido normativo que desarrolla los Planes, a la definición de las normas que deben integrar las Ordenanzas municipales en orden a regular los aspectos de Urbanismo o Edificación que presenten incidencia en las operaciones de gestión de los residuos urbanos.

En la Comunidad Autónoma del País Vasco el claro deterioro progresivo del medio ambiente con todas sus consecuencias negativas para el conjunto del entorno no sólo natural sino incluso económico y social, ha ido marcando la necesidad de establecer un cambio de actitud, hasta el hecho de afirmarse que la mejora de la calidad del medio ambiente constituye un reto para el Bilbao Metropolitano cara a ganar centralidad en el sistema europeo de ciudades.

Una vez manifiesta la insuficiencia en sus resultados respecto a las iniciales soluciones de carácter parcial y puntual, a partir de los años 70 se toma una actitud globalizadora del problema con la elaboración de los Planes Directores de Residuos (Vizcaya en 1979, Guipúzcoa en 1982 y Alava en 1984). De esta forma, y por primera vez, se plantea el tratamiento del problema de forma global e integrada con un aporte de alternativas de solución que presuponen un conocimiento detallado y centrado, además, a las peculiaridades de cada Territorio Histórico. Sin embargo, en el caso de Guipúzcoa este documento simplemente ha servido como marco expositivo de la problemática derivada de los RSU en este Territorio, haciéndose necesario estudios pormenorizados ad hoc cuando se ha hecho preciso cualquier actuación concreta y puntual en el espacio.

Los objetivos perseguidos por tales Planes Directores sobre Residuos eran grosso modo:

a) Minimizar los riesgos potenciales para la salud pública y el medio ambiente.

b) Desarrollar un sistema operativo para la recogida, transporte, recuperación y

eliminación de los residuos que fuera práctico y de fiabilidad garantizada.

c) Planteamiento y selección de alternativas que tuviesen un elevado grado de equilibrio coste-efectividad.

d) Desarrollar un marco administrativo y legal para la gestión de los residuos sólidos urbanos.

5. Régimen jurídico de la recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos en el Ordenamiento español

En este apartado se pretende dar una visión somera sobre la capacidad que presenta cada nivel territorial en el tratamiento de los residuos urbanos y las disposiciones que normativizan esta intervención dentro del ordenamiento jurídico español.

El nivel más amplio posible al que puede hacerse referencia es el marco jurídico europeo. La política comunitaria de residuos se basa en una Directiva marco que puede calificarse de Directiva de derecho común dado que resulta aplicable en defecto de normativa especial. A ella se añade, como complemento legal, una serie de Directivas específicas sobre aceites usados, PCB y PCT, pilas y acumuladores, envases y Iodos de depuradora.

La originaria Directiva 75/442 de 15 de julio de 1975 ha sido sustancial mente modificada por la posterior Directiva 91/156, de 18 de marzo de 1991 la cual, a su vez, ha sido actualizada por la más reciente Directiva 91/689/CE, de 12 de Diciembre, entre cuyos objetivos pretende adaptarse al progreso científico y técnico alcanzado.

A nivel del conjunto estatal, incumbe al Estado la promulgación de la legislación básica, tal que la Ley 42/1975 de 19 de noviembre y el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de noviembre de 1961 , teniendo, además, tal carácter de básico las normas que aplican Directivas comunitarias, caso por ejemplo del Real Decreto Legislativo 1163/1986 de 13 de junio, que traspone la Directiva 85/339/CEE sobre envases.

De acuerdo con el R.D. Legislativo 1163/1986 la Administración Central deberá elaborar un Plan Nacional de gestión de residuos, sin embargo parece problemática su realización ante las dificultades que implica el conjunto de su gestión, en razón, entre otras factores ya sugeridos, de la multiplicidad de etapas que presupone dicha gestión y la interrelación de variables distintas que integran cada una, más aún teniendo en cuenta que dicha actuación varía dependiendo del espacio geográfico donde se aplique; con lo cual la variabilidad es absoluta.

A nivel de Comunidades Autónomas, a todas ellas corresponde la ejecución de la legislación estatal (18) y, en consecuencia, tendrán capacidad para dictar planes de gestión de residuos operativos para cada ámbito autonómico de acuerdo con el plan general, pero dado que tal plan no existe, en opinión de A. Martín Mateo las disponibilidades competenciales autonómicas en materia de ASU son plenas.

En este marco de disponibilidad normativa se inscribe la promulgación de la actual ley catalana 6/1993, de 15 de julio, reguladora de los Residuos (19), dado que, además, por tratarse de una Comunidad de Autonomía plena dispone también de competencias de desarrollo legislativo y ejecución.

Dentro de la Administración Local, según el contenido de la Ley 42/1975 en su Exposición de Motivos, corresponde a los Ayuntamientos la gestión específica de estos servicios, lo que igualmente ratifica la Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local en sus artículos 25 y 26, calificando la recogida de basuras como servicio mínimo que deben prestar todos los municipios.

En interés de superar las limitaciones de capacidad impuestas por una gestión individualizada por parte de cada municipio, existen sugerencias desde todos los entes administrativos de nivel jerárquico superior hacia las soluciones organizativas de carácter supramunicipal. En esta línea de acción se sitúa la Ley 42/1974 que, igualmente en su Exposición de Motivos, fomenta la creación de consorcios y mancomunidades de gestión en orden a canalizar los planes de tratamiento de los residuos urbanos. Más aún, se prescribe en este contexto legal básico que las Diputaciones Provinciales desarrollen acciones que fomenten la materialización de estos entes supramunicipales de forma que se imponga, incluso, su subrogación en las competencias de los Ayuntamientos cuando los municipios no puedan prestar el servicio por razones de carácter económico o de organización y, en consecuencia, se dificulte o se haga inviable que se mancomunen o consorcien (artículo 11.5 Ley 42/1975).

6. Aplicación de los grandes postulados ambientales al elemento residuo sólido urbano

Siguiendo la opinión de A. Martín Mateo, el análisis y regulación normativa de los residuos solidos urbanos, en tanto que elemento producto de la actividad del hombre con incidencia en el entorno ambiental tanto natural como de actuación humana, debe seguir y acomodarse a las directrices que, con carácter más genérico, caracterizan el Derecho ambiental. De esta forma, y como señala Jacquenod de Zsogon, si se parte de la premisa de que el ambiente es un todo sistemático y armónico donde los procesos naturales se integran y eslabonan cíclicamente, ello conduce irremediablemente a una visión global y comprensiva en la gestión de los elementos que lo componen, entre los cuales se sitúa la producción y el impacto ambiental de los ASU.

Los principales postulados ambientales aplicados a los RSU son los siguientes:

a) Principio de producción, entendido como el conjunto de actuaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo, en este caso medioambiental. Con ello la prevención pretende anticiparse a los efectos negativos derivados de una mala gestión de los RSU y asegurarse, en consecuencia, la protección, conservación y adecuada gestión de los residuos. Así el Principio Rector Ambiental de la Prevención aplicado al elemento "desecho urbano" estará orientado a mejorar los procesos de producción y, en todo caso, facilitar las formas de tratamiento y eliminación, para lo cual deberá utilizarse la mejor tecnología disponible en las mismas.

b) El Principio de regulación jurídica integral se manifiesta en el elemento residuo en cuanto que se propicia un tratamiento conjunto y globalizador de todas las incidencias ambientales que se derivan del mismo, dado que la asimilación de los residuos tiene su trascendencia en diversos medios y distintos ámbitos que componen el entorno ambiental.

c) Minimizar los costes naturales es un principio ambiental que sintetiza la actual preocupación social y política por los temas relacionados con el Medio Ambiente y su degradación; todo ello agravado por la especial sensibilidad que genera la situación de crisis del sistema económico actual.

Por ello, uno de los objetivos básicos de la política de RSU es alcanzar progresos notables en la economía de los recursos naturales, impidiéndose la producción de gastos añadidos inútiles al tener que tratarse como residuos (que generan un coste) las materias empleadas en la creación o presentación de bienes que se distribuyen en los circuitos de mercado.

La particular sensibilidad de la Comunidad Europea por esta problemática queda constatada en el artículo 3 de la Directiva 91/156/CEE donde se incita a aplicar tecnologías que permitan un ahorro mayor de recursos naturales así como el desarrollo de productos que no incrementen la cantidad o nocividad de los residuos y los riesgos de contaminación.

d) La paulatina importancia y aceptación que va adquiriendo la implantación del Principio ambiental sancionador del "contaminante pagador" se constituye como complemento de las medidas preventivas, todo ello con el objetivo último de proteger el ambiente.

Estos mecanismos sancionatorios quedan expresamente recogidos en el Capítulo V "Sanciones y Recursos" de la Ley 42/1975 y en la legislación comunitaria donde se ordena que los costes de la eliminación de RSU recaigan en los poseedores que remitan sus residuos a un colector, en los titulares previos o en los generadores de los residuos (artículo 8 de la Directiva 91/156/CEE).

VI. RESUMEN y CONCLUSIONES

Las agresiones que el hombre ha producido en su entorno, justificado por un desarrollo económico sin límites, ha obligado a un cambio de comportamiento tendente a protegerlo jurídicamente ya judicial izar toda actuación sobre el medio, de forma que el Derecho Ambiental presenta en la actualidad un importante componente de prevención y planificación. Todo ello motiva que este sector del ordenamiento jurídico adquiera un lugar propio en el conjunto del ordenamiento, si bien teniendo siempre en cuenta que deberá plantearse como un conjunto dispositivo globalizador, integrador, reparador y previsor de conductas que normalmente tienen un carácter agresivo sobre el entorno natural.

La conceptualización del hecho ambiental es sumamente versátil dependiendo de quien sea el sujeto que lo defina, mas aún, dentro de la propia doctrina se distinguen líneas doctrinales que inciden en su carácter marcadamente antropocéntrico, frente a corrientes doctrinales que prioritan aspectos objetivos tales que su movilidad, dinámica ",Y evolución.

En el ámbito legal, el artículo 45 del texto constitucional ofrece un concepto global, omnicomprensivo y de marcada rasgo antropocéntrico desde el momento en que se subordina la idoneidad del Medio Ambiente al "desarrollo de la persona" y a la "protección y mejora de la calidad de vida". Sin embargo, dentro de la Jurisprudencia son escasos los pronunciamientos jurídicos relativos al Medio Ambiente, no esbozándose siquiera ninguna base o fundamentación jurídica que siente doctrina jurisprudencial con validez genérica.

Sólo cabe resaltar la Sentencia del Tribunal Constitucional 64/1982 donde se equipara Medio Ambiente a recursos naturales considerándolo como un bien constitucional, pero sin que avance una definición válida a efectos conceptuales.

Con todo ello cabe concluir que no existe un único concepto omnicomprensivo de todos los matices que constituyen el objeto de la disciplina ambiental. Por tanto, podemos indicar que los residuos sólidos urbanos constituyen un elemento medioambiental propio y, al mismo tiempo, producto de la actividad humana en el medio urbano que recoge en sí toda la problemática que encierra la disciplina ambiental en cuanto a su concepción y caracteres, al mismo tiempo que es objeto de un tratamiento jurídico singularizado dentro del conjunto normativo.

La materialización efectiva de la actuación jurídico-territorial en el aspecto ambiental adquiere una dificultad añadida por la falta de una necesaria Legislación Básica que siente las bases para la subsiguiente actuación por parte de los entes autonómicos y locales.

La existencia de esta Legislación Básica, además de dar cumplimiento al mandato constitucional del artículo 148 de la Norma Fundamental, cubriría dos importantes objetivos: como marco definidor y límite dentro del cual se debe mover la actividad de desarrollo legislativo que deben impulsar las Asambleas de las Comunidades Autónomas, al mismo tiempo que se configuraría como instrumento que incidiría en el objetivo de unidad e igualdad que debe existir en el conjunto de los entes autonómicos.

Si partimos del hecho de que la realidad y problemática de los residuos sólidos urbanos resulta consustancial con la misma actividad socioeconómica del hombre y, por tanto, su existencia es conocida desde siempre, entonces, cabe interrogarnos ¿por qué los residuos se han configurado en un problema importante en la sociedad actual? .Sin duda la respuesta se sintetiza en dos conceptos clave: por su volumen, dados los alarmantes incrementos de desechos que se producen conforme aumentan los niveles y calidad de vida, sobre todo en el medio urbano; por su composición, en razón de la enorme variedad de componentes de distinta naturaleza que se mezclan dentro de los mismos desechos urbanos.

La actividad legislativa estatal en materia de residuos sólidos urbanos cristaliza en la Ley 42/1975, de 19 de noviembre, cuyo objetivo es establecer el régimen jurídico para la ordenación y vigilancia de la recogida y tratamiento de los desechos y residuos sólidos urbanos en orden a la protección del medio ambiente y al aprovechamiento de los mismos mediante la adecuada recuperación de los recursos en ellos contenidos. No cabe duda que esta Ley refleja la preocupación por la recuperación y el reciclado de los propios residuos dentro de una situación de ahorro energético marcado por el contexto de la crisis económica.

A la problemática que se deriva de lo difuminado que se encuentra en nuestra legislación el concepto de residuo sólido urbano, lo cual obliga a una aproximativa delimitación conceptual basada en la enumeración de sus características, se añade la complejidad que encierra el término omnicomprensivo de "gestión" bajo el cual se engloban todas las tareas relacionadas con el tratamiento de los RSU, desde las iniciales operaciones de recogida hasta las más sofisticadas de recuperación y reciclaje. Todo ello motiva que los costes económicos que se asocian a dicha gestión sobrepasen las posibilidades financieras y presupuestarias de los propios municipios, ante lo cual se vislumbra como solución alternativa e idónea, sugerida desde todos los ámbitos tanto doctrinales como legales (Ley 42/1975 en su Exposición de Motivos) la posibilidad de establecer acuerdos intermunicipales (figuras tales como consorcios y mancomunidades) al objeto de hacer viable, rentable y operativa la gestión.

Junto a esta idea de colaboración o coparticipación integrada, se añade la reflexión de una política de planificación y de colaboración que se precisa en toda actuación concerniente a los residuos, tal y como se recoge principalmente en la legislación comunitaria (Directiva 91/156).

De todas las posibles alternativas relativas al tratamiento y gestión de los RSU, la realización de vertederos controlados se configura como la más viable, sobre todo por su adecuación con las capacidades económicas de los mismos gestores de los desechos, es decir, de las Corporaciones Municipales. En tal caso, cualquier actuación, tanto legal como práctica, deberá tener en cuenta ciertas condiciones, tales como la elección de un terreno adecuado para su emplazamiento en tanto que elemento geográfico de importancia determinante. Por ello debe estar ubicado a una distancia adecuada del núcleo de población generador de los residuos en un punto equidistante de los núcleos a los que sirve, caso de tratarse de un supuesto de mancomunidad o agrupación de municipios. Sería deseable que el vertedero se emplazase a una distancia inferior a 25 kms. respecto de los centros de producción con el objeto de evitar la construcción de plantas de transferencia.

Un elemento determinante en la ubicación de un vertedero controlado son las características geológicas, hidrogeológicas y morfológicas de la zona. Se trata de evitar la elección de un espacio de gran permeabilidad que permita la filtración de aguas contaminadas (lixiviados) y consiguiente contaminación de capas freáticas y escorrentía superficial. Las zonas más aptas para el vertido son las arcillosas o arenisco-arcillosas, debido a su baja permeabilidad. Las zonas de caliza, en principio resultan desechables, aunque cabe la posibilidad de realizar trabajos de impermeabilidad si otras circunstancias cualifican a la zona de particularmente idónea.

Es importante tener en cuenta el planeamiento urbanístico aprobado para las posibles zonas de acogida, ya que de los usos a que esté destinado dicho suelo despenderá la viabilidad o no de instalar un ver1edero en la zona.

A estos efectos resulta condición indispensable el conocimiento de la producción de residuos por habitante, para lo cual interesa conocer la población actual, así como las previsiones demográficas estimadas para la zona según distintos períodos de tiempo.

Finalmente se debe hacer preceptivo el correspondiente estudio de valoración de impacto ambiental sobre aspectos concretos tales como pérdida de suelo, destrucción de flora y unidades ambientales, contaminación de aguas, ruido, olores, alteración paisajística, destrucción de patrimonio forestal, afección a núcleos habitados, etc.

En consecuencia, los Planes Directores de Residuos Sólidos Urbanos desde el momento en que recogen muchos de estos condicionantes se configuran como un instrumento de planificación y acción territorial idóneo para la correcta gestión de los residuos sólidos urbanos dentro del principio de protección del entorno ambiental.

 

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NOTAS

1. El diccionario de Uso del Español de María Moliner define el medio ambiente como "conjunto de condiciones que influyen en el desarrollo y actividad de los organismos.

2. Larunbe Biurrun señala las dudas doctrinales existentes sobre la oportunidad de incluir el suelo entre los elementos medioambientales. Entre las tesis a su inclusión cabe señalar los ejemplos de la legislación americana y la Ley española de Minas. En contra puede señalarse las corrientes que, o bien incluyen la gestión del suelo dentro de la ordenación territorial y la lucha contra la erosión, o bien lo relaciona con los ciclos del aire y del agua. Ciertamente muchos autores, cuando hacen referencia a los elementos ambientales, lo hacen en concreto al aire y al agua.

3. Se trata de armonizar el incremento de la producción de los bienes con la conservación y protección del medio ambiente. Este objetivo se encuentra expresamente formulado em el artículo 130 R del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea tras la firma por el Acta Unica en 1986, al igual que en el artIculo 45 de nuestro texto constitucional, según señala la Sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de noviembre de 1982.

4. A. Martín Mateo comenta al respecto que las cifras de producción presentan un carácter exponencial.

5. Sin embargo en el R.D. Legislativo 1163/1986 que supone la adaptación de la Ley 42/1975 al ordenamiento comunitario, realiza importantes avances conceptuales en esta materia, sin duda, motivado por los imperativos legales derivados de la incorporación de España como país de pleno derecho en el espacio comunitario europeo.

6. La denominada "estrategia comunitaria para la gestión de residuos" es un plan de acción ambiental especial que fue presentado por la Comisión el 13 de septiembre de 1989, y aprobado por el Consejo en Resolución de 7 de mayo de 1990 (DOCE C 122/2, de 18 de mayo de 1990). Dicha estrategia se basa en cinco líneas de actuación:

1. Prevención (fomento de tecnologías limpias)

2. Revalorización (fomento I&D (Investigación y Desarrollo) y reutilización de residuos

3. Optimización de la eliminación final

4. Reglamentación del transporte

5. Rehabilitación (saneamiento de lugares contaminados).

7. En 1988, los 28,4 millones de españoles que viven en municipios de más de diez mil habitantes generan 8,4 millones de Tn. de residuos, mientras que los 2,7 millones de Tn, restantes fueron producidas por la población de los pequeños núcleos rurales que supone cerca de diez millones y medio de habitantes, en un promedio equivalente a 265 Kg/año. (Fuente: Revista MOPT, n" 370, nov. 1989 ).

8. Conforme aumenta el nivel de vida, la bolsa de basura contiene mayor proporción de papeles, cartón o plásticos que de material orgánico, caso de USA y otros países europeos, ello en razón del mayor consumo de productos alimenticios preparados. (Fuente: Revista Natura, n" 84)

9. Este hecho aplicado al ámbito territorial práctico se correspondería con el problema de la "contigüidad geográfica" que viene a ser el solapamiento de los problemas en su proyección territorial al traspasar todo límite espacial administrativo.

10. Directiva 91/156/CEE, de 18 de marzo de 1991, por la que se modifica la Directiva 75/442/CEE, relativa a los residuos, en la que se regula con carácter general su gestión (DOCE L 78, de 26 de marzo).

11. De forma sencilla una Estación de Transferencia puede definirse como una instalación donde los vehículos de recogida domiciliaria descargan sus residuos en tolvas (o alimentadores) a traves de los cuales se introducen éstos en contenedores de 30-40 m3 mediante compactadores. La compactación permite aumentar la densidad de los residuos y, por tanto, transportar más toneladas en cada viaje, abaratando el transporte.

12. La superficie media ocupada por una estación de transferencia de tipo medio (50 Tn/día) puede estimarse en unos 5.000 m2.

13. De los 10,5 millones de toneladas de RSU generados en España en 1986, el 70% son tratados o eliminados con garantía de que no producen daños al medio ambiente. El resto es vertido sin control alguno originando impactos negativos sobre el medio receptor.

14. Algunos de los problemas que origina el ver1ido incontrolado de RSU son, según Otero Peral:

*} deterioro del paisaje

*} malos olores derivado de la fermentación de la materia orgánica

*} incendios por autocombustión

*} humo y mal olor por combustión incompleta de los RSU

*} riesgo de contaminación de agua

*} presencia de roedores, insectos, etc.

15. Este Informe aunque es del año 1986, sin embargo recoge un estudio global y analítico de todos los elementos que componen el medio ambiente en la CAPV, que hace que su interés y validez se centren en constituir prácticamentee el único estudio que con tal carácter de exhaustividad en sus aportes cuantitativos se ha realizado en nuestra Comunidad.

16. "Las Diputaciones Provinciales y los Cabildos Insulares fomentarán la creación de consorcios y mancomunidades municipales de recogida y tratamiento de desechos y residuos sólidos urbanos. incluyendo en los planes provinciales de cooperación estos servicios como de carácter preferente. a efectos de poder gozar de las correspondientes subvenciones. ayudas y asistencia técnica."

17. E. García Lozano diferencia seis fases en el desarrollo de los Planes Directores para la Gestión de RSU:

-Una primera y segunda fases de recogida, análisis y síntesis de la información básica y complementaria a partir de la cual puede avanzarse una primera valoración crítica de la situación con el señalamiento de las principales carencias y disfunciones.

-Una tercera fase de carácter prospectivo donde a partir de la situación actual se estudia la evolución de los parámetros informativos más significativos en orden a su programación, seguimiento, control y actualización continua del Plan.

-Una cuarta fase de estudio de solucíones y propuesta de alternativas.

-Una quinta y sexta fases que desarrollan la solución elegida.

18. Siempre con las limitaciones oportunas que legalmente se reconocen a las competencias municipales.

19. Curiosamente en su Exposición de Motivos se hace mención expresa a la voluntad de dar contenido a una necesidad y preocupación sentida a nivel internacional y que queda asimismo recogida en las Directivas 91/156/CE y 91/689/CE.