LA ORGANIZACIÓN ESPACIAL DE LA

COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO:

 Evolución de sus diferentes modelos territoriales que culminan con las D.O.T.

Recibido: 1997-10-14

Juan Angel PORTUGAL

Instituto Geográfico Vasco

Prim, 28 entrlo. dcha.

20006 San Sebastián

LABURPENA:

EHAEko lurralde eredu ezberdinen egituraketa, karakterizazio eta problematikari dagokionez, orografiaren faktoreaz gain, euskal industriaren errealitatea dago, honi lotzen zaion demografia nahiz ekonomiaren garapen paraleloa. Hirigune eta industria hazkundea, hasieran araugabea eta “gehiegizkoa” izan zena, garapen integratuaren politikaren kezka nagusi bilakatu da, honen adierazpenik garbiena Euskal Herriko Autonomia Elkarteko Lurralde Antolaketarako Zuzenbideak onartzea izan delarik. Horrela, ingurugiroaren berreskurapena eta lurralde oreka oinarritzat hartuko dituen Industria Aro Berriari ematen zaio hasiera.

RESUMEN:

En la configuración, caracterización y problemática de los distintos modelos territoriales de la Comunidad Autónoma del País Vasco, además del factor causal orográfico, se encuentra el densivo hecho industrial con su paralelo desarrollo demográfico y económico. El crecimiento industrial y urbano, en un principio desordenado y “desarrollista”, ha pasado a ser una preocupación central en las políticas de desarrollo integrado que alcanzan su máxima expresión en la normativización que supone la aprobación de las Directrices de Ordenación Territorial.’ Se inicia así una etapa Neoindustrial de restauración medioambiental y de requilibrio territorial.

RÉSUMÉ:

 Le fait industriel très important avec son développement démographique et économique parallèle, aussi bien que le facteur orographique, sont à la base de l’origine, caractère et problématique des modèles territoriaux basques differents.La croissance industrielle et urbaine tout au début désordonnée est devenue un des plus importants soucis pour les politiques de développement intégral lesquelles avec l’approbation des Directrices d’Aménagement du Territoire de la Communauté Autonome du Pays Basque ont arrivé au sommet. Il s’agit du début de l’étape Neoindustrielle qui poursuit rétablir l’environnement ainsi que le reéquilibrage du territoire.

La ordenación del territorio constituye una materia que a partir de mediados de siglo adquiere una extraordinaria complejidad, ya que su ámbito de actuación se ha ampliado y complejizado hasta tal punto que, en la actualidad, resulta difícil delinear sus límites precisos.

Partiendo desde concepciones simples que identifican la ordenación del territorio como un proceso que busca la mejor distribución de las personas en función de los recursos naturales y de las actividades económicas, hasta otras concepciones más complejas que inciden en la vertiente jurídica del hecho territorial y su organización, no cabe duda que el contenido de la ordenación territorial persigue una serie de objetivos cuyo último propósito es la mejora de la calidad de vida de los sujetos que se asientan en el territorio. Entre los objetivos de partida caben citar la conjunción de las actividades humanas con los caracteres y potencialidades del territorio dentro de un uso racional del mismo, el desarrollo socioeconómico armónico y la gestión adecuada de los recursos naturales, así como la protección del medio ambiente. Todo ello enmarcado en un modelo territorial que se orienta al desarrollo regional equilibrado.

1. EL FACTOR OROGRAFICO EN LA CONFORMACION DE LOS MODELOS TERRITORIALES VASCOS

El factor geográfico constituye uno de los elementos claves en la configuración del modelo territorial actual de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Este factor, a su vez, es el responsable del desarrollo industrial que se materializa en los desequilibrios territoriales y sectoriales que caracterizan el espacio geográfico vasco. Así, la existencia de importantes yacimientos de hematites de fácil explotación y gran riqueza metálica en el Anticlinal de Bilbao, junto a la proximidad de la cuenca minera a la Ría y a la costa facilitaba y abarataba su transporte y exportación. Estos factores se enmarcan en una coyuntura socioeconómica que favorecía su producción, exportación y la consiguiente obtención de beneficios, lo que motivó el despegue industrial de la Ría bilbaína y la extensión del desarrollo industrial al resto del País Vasco en distintas etapas y con una respuesta territorial heterogénea.

El factor físico orográfico es responsable en buena medida de los distintos modelos territoriales de cada uno de los tres espacios vascos.

La orografía de Bizkaia permite una configuración más radial de su espacio en torno a Bilbao y su Ría. Los ejes formados por los valles de los ríos Ibaizábal, Arratia, Nervión y Cadagua confluyen en la zona de Bilbao, al igual que las redes viarias que discurren por ellos. Incluso el hecho de que las cuencas del Nervión y del Cadagua se adentren en territorio alavés explica la influencia de Bilbao sobre la comarca Cantábrica Alavesa. Las comarcas de Markina-Ondárroa, Gernika-Bermeo y buena parte de las Encartaciones aparecen alejadas de estos ejes radiales, lo cual explica, en parte, que estas zonas sean caracterizadas como deprimidas dentro del territorio de Bizkaia. El sistema urbano vizcaíno responde pues a esta estructura geográfica que se traduce en la polarización del área de Bilbao.

La orografía alavesa es igualmente responsable, en buena medida, de su modelo territorial y de la distribución espacial de su desarrollo. La comarca Cantábrica Alavesa se ha configurado como un área de expansión y descongestión del Gran Bilbao. El resto de Araba se reparte entre un gran espacio que conforma la comarca de Llanada Alavesa que se extiende por la mitad norte del territorio, a cuyos ambos lados se localizan las comarcas deprimidas de Montaña y Valles Alaveses y al sur se encuentra la comarca de Rioja Alavesa, que gravita hacia la Comunidad Autónoma de la Rioja. En concreto, la Llanada Alavesa se encuentra totalmente polarizada por la capital Vitoria-Gasteiz, en parte debido a su carácter topográfico en forma de planicie sin accidentes orograficos y a la estructura radial de la red viaria que por ello presenta el territorio alavés. Salvatierra, a parte de la capital vitoriana, es el principal núcleo de la Llanada Alavesa.

La comarca de Rioja Alavesa, situada al sur del Territorio, en la Ribera norte del Ebro, bascula o gravita sobre el núcleo riojano de Logroño, en base a su proximidad geográfica. Oion es el núcleo alavés que en esta zona presenta un mayor dinamismo.El sistema de valles paralelos y perpendiculares a la línea de costa propicia la comarcalización compartimentada de Gipuzkoa, lo que se traduce en un modelo territorial equilibrado y homogéno con un sistema urbano poco centralizado y un desarrollo difuso por todo el territorio. El hecho de que los espacios comarcales se encuentren delimitados por las líneas orográficas y enmarcados a lo largo de los valles, con una complicada accesibilidad a la capital donostiarra, ha motivado que en el sistema urbano de Gipuzkoa las cabeceras de comarca desempeñen un importante papel organizadorr de sus propios espacios comarcales.

2. LOS MODELOS TERRITORIALES VASCOS

Dentro de la historia reciente de la Comunidad Autónoma del País Vasco se pueden diferenciar tres modelos básicos de ordenación territorial.

Un primer modelo “preindustrial” basado en una organización de poblamiento disperso con un marcado equilibrio ambiental determinado por una actividad económica rural, centrada en el caserío como elemento básico de organización espacial.

Un segundo modelo propiamente industrial que, basado en la actividad fabril, es el responsable de la destrucción del modelo anterior y de los desequilibrios territoriales y problemás ambientales que presenta en la actualidad gran parte del espacio vasco.

En la actualidad, la Comunidad Autónoma del País Vasco se encuentra en una tercera etapa denominada “neoindustrial“ caracterizada por la búsqueda del equilibrio y la restauración ambiental. Esta preocupación se constata en el hecho de la promulgación de disposiciones normativas que pretenden definir y regular los instrumentos de ordenación, al mismo tiempo que se crea un marco jurídico en el que se establecen las líneas de acción de la organización administrativa en materia de ordenación del espacio vasco.

2.1. El modelo territorial vasco preindustrial

En el modelo territorial vasco anterior a la industrialización se distinguen varias zonas geográficas, ya que el medio físico condiciona no sólo la diversidad bioclimática sino también los modos de vida y el tipo de poblamiento.

La franja costera presenta un predominio de la actividad pesquera junto a una actividad industrial específica que se encuentra a su servicio (construcción naval tradicional). En razón de su apertura al mar y contacto con el exterior (norte de Europa), se genera una actividad comercial que da origen a una clase social burguesa vinculada con el comercio y que supuso una fuente de acumulación de capital, decisivo para la posterior industrialización.

La Zona interior húmeda (subsistema atlántico) se corresponde con los territorios de Bizkaia y Gipuzkoa y presenta un predominio de la actividad agraria. A su vez, en las zonas más elevadas existe un pastoreo importante, mientras que en las partes más bajas se asientan pequeños establecimientos industriales de tipo artesanal. Esta actividad artesanal arranca de las numerosas ferrerías que desde la Edad Media se reparten por el conjunto del espacio vasco en razón de la abundancia de pequeños yacimientos de hierro y de madera y por la existencia de numerosos cursos de agua que hacían más fácil su explotación.

Dados estos caracteres socioeconómicos, la organización del territorio se estructuraba en unos pequeños núcleos de población dispersos localizados en el fondo de los estrechos valles junto a pequeños centros fabriles. Por su parte, en las laderas se encuentran las unidades de explotación agrarias centradas en el caserío con su original organización del terrazgo de carácter individual.

El caserío, además de ser la unidad de explotación agraria, es el elemento organizador del medio rural vasco dado que alrededor de la vivienda, y de forma concéntrica, se disponen las parcelas con sus diferentes cultivos. En una ordenación de más a menos proximidad de la casa se sitúan la huerta, las tierras de arada, los prados de siega, el manzanal y las parcelas de monte con orientación de pastizal y maderera.

La zona interior seca (subsistema bioclimático mediterráneo de transición) se corresponde con el territorio de Araba y en él predomina el cultivo extensivo de cereales.

Es una zona de mayor riqueza agrícola cuya producción alcanza a cubrir las necesidades alimenticias de su población. El poblamiento está constituido por pequeñas aldeas diseminadas por toda la Llanada alavesa.

Si bien este modelo territorial preindustrial, definido en base al asentamiento poblacional y a la actividad de sus pobladores, sienta las bases del posterior modelo industrial, sin embargo las diferencias entre los territorios costeros y el interior son ya perceptibles. Los espacios de Bizkaia y Gipuzkoa se encuentran más densa y regularmente poblados, mientras que Araba, con excepción del núcleo de Vitoria- Gasteiz y determinadas zonas como la Rioja y el Valle de Ayala, presenta un poblamiento muy disperso. De esta forma, el capital humano que hace posible la posterior revolución industrial se asienta principalmente en la franja costera, en los márgenes de la Ría bilbaína y en el corredor Durango, Eibar, Bergara, Beasain, Tolosa, Donostia-San Sebastián e Irún, que se corresponde con un amplio valle longitudinal interior de dirección E-W, por donde también van a discurrir las importantes vías de comunicación.

Este modelo espacial presenta un desigual comportamiento territorial dentro del mismo subsistema atlántico. El medio físico de Gipuzkoa determina que la actividad comercial se encuentre más difundida en razón de contar con buenos accesos hacia Castilla, bien por vía fluvial o terrestre. En Bizkaia la actividad comercial se polariza ya en el núcleo de Bilbao. Sin duda, la red de comunicaciones es reflejo desde entonces de la articulación existente entre los espacios geográficos y económicos del País Vasco.

2.2. Modelo territorial vasco industrial

En la configuración del modelo territorial vasco del período industrial existen dos hechos determinantes. Por un lado, la existencia de ricos yacimientos de hierro en el Anticlinal de Bilbao, fáciles de explotar, próximos al puerto y con una importante demanda por parte de la pujante industria siderúrgica inglesa del momento. Unido a ello se produce una acumulación de capitales mercantiles, que saben aprovechar la favorable coyuntura económica y revierten sus beneficios en la construcción y financiación de una importante industria siderúrgica que conlleva el surgimiento inducido de negocios ligados al sector terciario (banca, seguros, ferrocarril, etc).

Por otro lado, un fenómeno territorial que atañe exclusivamente a Bizkaia y Gipuzkoa es el hecho del traslado en 1841 de las fronteras a la costa, lo que hacía ya posible la creación de establecimientos industriales en territorio vasco sin los imperativos fiscales (gravámenes aduaneros) que hasta entonces dificultaban el acceso al mercado español, pero como contrapartida con ello las posibilidades del desarrollo vasco quedaban vinculadas a un mercado interior poco estructurado, ya que se encontraba en vías de formación.

Cabe diferenciar dos fases en el proceso de industrialización del espacio vasco que tienen una desigual respuesta territorial y contribuyen a la configuración de su modelo espacial.

La primera etapa, que tiene lugar durante el último cuarto del siglo XIX, se localiza inicialmente en la Ría de Bilbao y a continuación se extiende por los valles vizcaínos y guipuzcoanos en forma de mancha de aceite. En una segunda fase, y dada la saturación de estos centros industriales, se inicia el desarrollo de Araba, cuyo crecimiento se concentrará en su capital.

2.2.1. Primera fase

En la primera fase, el modelo territorial de Gipuzkoa derivado del proceso industrial, si bien es coincidente en el tiempo, difiere respecto al de Bizkaia en su intensidad y características. En Gipuzkoa el fenómeno de creación de empresas se encuentra difundido por todo su territorio. Esta homogeneidad en el desarrollo económico está, sin duda, muy relacionada con su tejido urbano igualmente homogéneo, ya que numerosas villas y ciudades se reparten de forma uniforme por su territorio, las cuales históricamente han resistido cualquier tipo de metropolización, de forma que se ha evitado que la capital se comporte como núcleo acaparador de recursos en detrimento del resto del territorio. Por el contrario, en Bizkaia la concentración geográfica puntual de los recursos mineros y del puerto conllevan el despegue del Gran Bilbao en relación al conjunto del resto del territorio. Por ello el crecimiento se limita a la zona minera y a los márgenes de la ría de Nervión, mientras que el resto del territorio, de carácter eminentemente agrícola, mantiene un nivel de crecimiento moderado. De hecho, durante la segunda mitad del siglo XIX la Ría de Bilbao concentró el 84,5% del crecimiento demográfico experimentado en Bizkaia en esos años. Con el paso del tiempo esta concentración va aumentando en dimensión hasta configurarse en uno de los problemás de congestión urbana y medioambiental más graves del conjunto vasco, siendo planteado como un gran reto a la actual estructura espacial de la Comunidad vasca.

Estos hechos quedan claramente constatados en el planeamiento urbano de la época. El “Plan General de Ordenación Comarcal de Bilbao”, redactado en 1943,  surge sensibilizado por el problema de macrocefalia de la capital bilbaína en relación con el conjunto vizcaíno. Prueba de ello es que el área de planeamiento abarcaba 21 municipios, que comprendía 350.000 habitantes de los cuales 200.000 se ubicaban en la capital. Asimismo la Ley de Ordenación Urbanística y Comarcal de Bilbao y su Zona de Influencia, aprobada en 1946, creó la Entidad “Gran Bilbao”.

Por su parte, el primer intento de planeamiento territorial de la posguerra referido a Gipuzkoa, plantea un tratamiento conjunto del territorio dada su reducida dimensión y su consideración como una unidad natural. El estudio pretende reconducir el crecimiento demográfico e industrial, el cual, ya entonces, era visto como una amenaza de congestión y de repercusiones negativas para la población, además de su incidencia desfavorable para la fluidez de las comunicaciones.

Por su parte, el territorio de Araba permanece durante este tiempo ajeno al proceso industrializador que se sigue en los territorios costeros. Ello se debe al enorme peso que desempeña la cultura rural en el conjunto socioeconómico y espacial alavés, unido a una ausencia de tradición artesanal y al escaso papel que el comercio ha desempeñado en la actividad económica alavesa.

Como consecuencia del proceso industrial se desencadena un movimiento inmigratorio desde la España rural hacia los focos fabriles vascos, que llega a alterar de forma espectacular el comportamiento demográfico de la población vasca. El hasta entonces equilibrio demográfico existente se rompe, y Bizkaia durante la segunda mitad del siglo XIX llega a duplicar su población, si bien el crecimiento, al igual que el desarrollo económico, se encuentran muy localizados en el espacio junto a los núcleos industriales.

Gipuzkoa, dada la mayor difusión territorial del fenómeno industrial, presenta un crecimiento demográfico más homogéneo y equilibrado, si bien la zona costera va paulatinamente perdiendo importancia en beneficio de las comarcas interiores.

González Portilla resume gráficamente las repercusiones territoriales de esta primera industrialización cuando afirma que “….. el crecimiento demográfico y la intensa industrialización de la zona minera e industrial de la Ría modificaron profundamente el paisaje. Se pasó de un paisaje predominantemente agrícola, de barrios y caseríos, con la excepción de Bilbao, a la aglomeración urbana, al chabolismo y a la industrialización del paisaje, en el que se entremezcla de una forma desordenada la industria y la vivienda a lo largo de la Ría; paisaje que sigue manteniéndose en la actualidad (1981). (González Portilla; 1981, 156-157).

La configuración orográfica compleja del espacio vasco ha sido desde siempre un obstáculo físico que ha precisado sobrepasar para facilitar su comunicación con el espacio exterior. En siglos anteriores los esfuerzos en materia de comunicación se dirigían en facilitar el acceso hacia la Meseta para la exportación de lana e intercambio de productos manufacturados vascos a cambio de alimentos. A partir de la industrialización, y la llegada del ferrocarril como nuevo sistema de comunicación, las Diputaciones, en base a las posibilidades de autonomía fiscal que les ofrecen los Conciertos Económicos, prestan una particular atención a las comunicaciones conscientes de su importancia en el proceso industrializador y como elementos vertebradores y dinamizadores de primera necesidad en el modelo de desarrollo económico y territorial vasco de esos años.

 2.2.2. Segunda fase

A lo largo del siglo XX tiene lugar la intensificación del proceso de industrialización en los territorios costeros. Factores de orden político y económico principalmente, caso de la política autárquica (proteccionismo frente al exterior), conllevan la aceleración del proceso industrial y el fuerte movimiento migratorio hacia el espacio vasco desde las zonas agrícolas del resto del Estado.

Tiene lugar la segunda fase de la industrialización que abarca el tercer cuarto del siglo XX. Se inicia la expansión industrial de Araba que aparece muy polarizada en la capital y en la comarca Cantábrica alavesa. Este territorio sirve ahora de zona de expansión para los espacios industriales congestionados del Gran Bilbao y de Gipuzcoa (caso de Eibar), favorecido por la política de incentivación fiscal que plantea la Diputación alavesa. Del mismo modo, el crecimiento industrial y urbano se extiende en los territorios costeros a nuevas zonas, principalmente a las situadas en los más importantes ejes de comunicación terrestre, caso de los valles de los ríos Nervión, Ibaizabal y Oria.

En Gipuzkoa cabe mencionar el efecto difusor que los centros industriales ejercen sobre su entorno, destacando los casos de los espacios de Goierri y del valle del Deba.

Todo ello da lugar a que las áreas de Bilbao y Donostia-San Sebastián, al presentar niveles elevados de saturación, tengan un crecimiento más moderado que los pujantes municipios de su entorno.

Este efecto difusor, sin embargo, no tiene una respuesta territorial homogénea ya que algunas zonas como las comarcas de Arratia-Nervión, Encartaciones o Plentzia-Mungia se sitúan al margen del crecimiento económico.

Si dentro del sistema territorial atlántico destaca la diferenciación entre el modelo territorial guipuzcoano, homogéneo y equilibrado, frente al modelo polarizado vizcaíno; el modelo territorial alavés se define por el impresionante desequilibrio existente entre la capital macrocefálica y el resto del territorio. Ciertamente la continuada absorción del desarrollo por parte de la capital vitoriana acrecienta su aglomeración a la par que se produce una aceleración del proceso de desertización del resto del territorio (rural) alavés, ya que el crecimiento de su capital no ha tenido un efecto difusor en el área de influencia por la falta de ciudades de una cierta entidad capaces de vertebrar y de equilibrar el desarrollo de conjunto alavés.

Dentro del modelo territorial e industrial vasco, el desarrollo económico alcanzado junto con un notable incremento del comercio, motiva que los principales ejes de carreteras (el eje Madrid-Irún y la autopista A8 Bilbao-Behobia, inaugurada en la década de los años ochenta) constituyan importantes vías de accesibilidad inter e intrarregional.

La importancia del sistema de infraestructura de comunicaciones es de gran interés, máxime si se tiene en cuenta, como afirma Saez de Buruaga, que en el espacio vasco sus dos metrópolis más importantes, Bilbao y Donostia-San Sebastián, se encuentran separadas por una orografía muy irregular (Saenz de Buruaga, 1969, 197).

En resumen, en la primera etapa de la industrialización vasca el factor geográfico constituye la base del modelo de desarrollo económico, urbano y territorial, así como de la tipología industrial, basada en la producción de hierro y acero, al mismo tiempo que determina la estructura productiva y empresarial de los territorios costeros.

En Bizkaia la Ría bilbaína se configura en el eje geográfico polarizado del desarrollo empresarial siderometalúrgico y de asentamiento de los grandes centros bancarios.

Su difusión al territorio guipuzcoano se produce en forma de reparto homogéneo y equilibrado de pequeñas y medianas empresas de transformados metálicos. Con ello, el modelo urbano se modifica, de manera que los pequeños núcleos de población de economía preindustrial se transforman en núcleos industriales de carácter netamente urbano. La saturación que conocen estos núcleos urbano-industriales motiva que el crecimiento industrial, en una segunda etapa de la industrialización, se difunda a Araba, donde su capital absorbe todo el desarrollo ante la falta de entidades de población de tipo medio capaces de transmitir el desarrollo a través del conjunto territorial alavés.

De forma gráfica se puede resumir todo el modelo territorial vasco del período industrial mediante un corema, ya que constituye una modelización gráfica que representa la estructura simple del espacio. En el corema-resumen de la Comunidad Autónoma del País Vasco (Ver Figura 1), se representa un triángulo, que simboliza la forma geométrica próxima a la fisonomía del territorio, dentro del cual, y mediante la unión de las tres capitales vascas, se dibuja otro triángulo cuyo interior se corresponde con un espacio dinámico y de atracción demográfica, así como también de desarrollo económico e industrial, frente a los bordes del mismo que presentan una menor prosperidad y que se corresponde con las comarcas de Encartaciones, Montaña y Valles Alaveses, y los espacios comarcales de la costa vizcaína que presentan un modelo de crecimiento desequilibrado, ya que éste se concentra en los núcleos urbanos principales (Lekeitio, Ondarroa, Gernika y Bermeo), mientras que el resto de municipios permanecen al margen del desarrollo.

2.3. El modelo territorial vasco Neoindustrial

El actual modelo territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco es el producto de diversas políticas sectoriales que han carecido de un marco integrador de referencia. Más aún, este modelo territorial ha sido el resultado de una yuxtaposición de planeamientos municipales muchas veces de marcado carácter local.

Ante un sistema urbano e industrial vasco congestionado, donde el 93% de la población se concentra en un espacio físico que representa sólo el 7% del suelo, y donde se han producido importantes alteraciones y agresiones medioambientales, se inicia en la actualidad una etapa Neoindustrial de restauración ambiental y de reequilibrio territorial.

Este nuevo período cuenta con el apoyo de un contexto jurídico adecuado para el tratamiento de la ordenación territorial y la protección del medio ambiente desde una óptica global, integrada y concretizada a cada ámbito territorial.

La Constitución Española de 1978 aborda la materia de Ordenación Territorial como una competencia susceptible de ser atribuida a las Comunidades Autónomás.

Ello supone que los Estatutos de Autonomía asumen la plenitud de facultades sobre la misma, es decir, la potestad legislativa, reglamentaria y de gestión o ejecutiva, si bien debe matizarse que esta exclusividad no es absoluta, sino concurrente con el Estado.

De cualquier forma, la instancia autonómica pasa a ser la responsable de coordinar todas las actividades que concurren sobre su territorio.

Más aún, la competencia autonómica de ordenación del territorio supone la formulación y aprobación de los instrumentos de planificación que van a servir para la  ordenación territorial de la Comunidad Autónoma. El Estatuto de Autonomía del País Vasco (aprobado mediante Ley orgánica 3/1979, de 18 de diciembre) recoge en su artículo 10.31 la competencia exclusiva sobre la ordenación del territorio.

La particular distribución de poderes territoriales de la Comunidad vasca hace que el Estatuto de Autonomía atribuya a los Organos Forales de los Territorios Históricos la facultad de aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística que sean de desarrollo de planeamiento de rango superior, tal y como queda recogido en la Ley 27/1983, de 25 de noviembre de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Organos Forales de los Territorios Históricos.

Sin embargo, la concreción del significado, alcance y desarrollo de la materia competencial sobre el territorio llega con la Ley 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco. Tal y como se detalla en la Exposición de Motivos III de la misma, su aprobación responde a un doble orden de razones; por un lado, para paliar los efectos derivados del incontrolado crecimiento urbano e industrial que ha degradado el nivel de vida de su población, y por otro lado, surge en orden a clarificar la compleja situación de coincidencia competencial sobre un mismo territorio de diversas instancias capacitadas territorial o sectorialmente, derivado del modelo distributivo establecido en la mencionada Ley 27/1983, de Territorios Históricos.

La Ley pretende alcanzar dos tipos de objetivos. Uno de carácter teórico consistente en la definición y regulación de los instrumentos de ordenación territorial y otro de carácter más práctico consistente en alcanzar la utilización racional y óptima del territorio, la protección del medio ambiente y el desarrollo socioeconómico equilibrado y armónico.

Se establece bajo una estructura jerarquizada tres instrumentos básicos de ordenación territorial, a fin de enmarcar cualquier actuación espacial: Las Directrices de Ordenación Territorial (DOT), los Planes Territoriales Parciales y los Planes Territoriales Sectoriales.

Las Directrices de Ordenación Territorial constituyen el instrumento de rango superior y en él se fijan los criterios y líneas maestras que definen el marco global de referencia espacial para la formulación de los restantes instrumentos de acción territorial, así como también para los planes de ordenación urbanística contemplados en la Ley que atañen al régimen del suelo y ordenación urbana, que con incidencia en el territorio, pueden desarrollar las diferentes Administraciones Públicas, de carácter autonómico, foral o local, en el ejercicio de sus respectivas competencias.

Así, en el artículo 9 apartado primero se señala que los Planes Generales y Especiales así como también las Normás Complementarias y Subsidiarias deberán ajustarse a las Directrices.

Los Planes Territoriales Parciales desarrollarán las Directrices de Ordenación Territorial en las áreas supramunicipales que éstas delimiten. Los Planes Territoriales Sectoriales prevén la planificación de las actividades sectoriales con incidencia en el territorio, elaborados tanto por los Departamentos del Gobierno Vasco como por los Organos Forales de los Territorios Históricos, Las Directrices de Ordenación Territorial del País Vasco se aprueban definitivamente bajo forma de decreto (Decreto 28/1997, de 11 de febrero), publicándose el día  siguiente en el Boletín Oficial del País Vasco, tal y como se recoge en la literalidad del párrafo noveno del artículo 10 de la propia Ley.

Las DOT pretenden ser el encuadre para la propuesta de modelos territoriales alternativos, así como constituir la base para la articulación de medidas coordinadas que sirvan para la corrección de los desequilibrios de que adolece el modelo territorial actual.

Uno de los retos que se pretende alcanzar con las DOT, y que aparece claramente recogido en su texto, es la búsqueda de soluciones a la caótica situación que presentan muchas ciudades vascas desarrolladas en la etapa de máxima producción industrial donde la calidad quedaba eclipsada por la cantidad y, como consecuencia, presentan un nivel deficitario de calidad urbana y ambiental.

Este aspecto adquiere máximo interés cuando se comprueba que el sistema urbano se configura en el canal de difusión de las innovaciones, que a su vez son las responsables del desarrollo contemplado desde una perspectiva de ordenación territorial.

Habida cuenta del modelo actual de concentración excesiva de la población y de la actividad económica en determinados puntos del territorio, las DOT se constituyen en el instrumento espacial que permite corregir esas situaciones y reconducir las evoluciones futuras hacia situaciones de mayor equilibrio. Por tanto, al surgir estas Directrices en el marco de esta etapa Neoindustrial, se busca crear un modelo territorial flexible, capaz de adaptarse a los nuevos factores y necesidades que vayan surgiendo, las cuales paulatinamente irán integrándose en el modelo. Entre las actuaciones de corrección se propone la posibilidad de habitats residenciales alternativos próximos a los núcleos rurales y en contacto con la naturaleza, parques de actividades económicas y operaciones de renovación en los principales núcleos industriales tradicionales de la Comunidad.

El Modelo Territorial que se materializa a través de las DOT se basa en un sistema de ciudades coherente que sea capaz de captar las innovaciones de todo tipo que se generan en los espacios más dinámicos de Europa, para posteriormente difundirlas de forma equilibrada al conjunto del espacio vasco. Para ello se pretende conjugar la importancia del elemento demográfico ya que a fin de cuentas la población que habita un lugar es la que influye y transforma el territorio, junto con la también importante posición geográfica que la Comunidad Autónoma del País Vasco ocupa en relación al sistema de ciudades europeo, que la convierten en un espacio con función de rótula de conexión norte-sur y este-oeste.

En concreto, el Bilbao Metropolitano puede intensificar el desarrollo de funciones económicas especializadas, con proyección respecto al conjunto de la fachada atlántica. No en vano, el Bilbao Metropolitano es el área urbana de mayor rango de la cornisa cantábrica, así como la segunda metrópoli del Estado en importancia tras Madrid, por el número de capitales importantes que se sitúan en su área de influencia inmediata: Santander, Donostia-San Sebastián, Vitoria-Gasteiz, Pamplona y Logroño.

Esta posibilidad adquiere mayor fuerza cuando se observa que en la actualidad en esta Euro-región denominada Arco Atlántico no existen aglomeraciones de rango superior que puedan ejercer un eficaz liderazgo territorial y que al mismo tiempo las permita ser medio de generación y de transmisión de innovaciones que, a su vez, hacen posible el desarrollo económico y el bienestar social. Igualmente una actuación decisiva, acorde con la posición estratégica dentro del marco espacial atlántico, es la necesidad de dinamizar el eje Donostia - Burdeos al objeto de contribuir al desarrollo del Arco Atlántico.

Por su parte, Vitoria-Gasteiz y Donostia-San Sebastián constituyen respectivamente realidades fundamentales de la calidad y del equilibrio del sistema urbano vasco. Vitoria-Gasteiz posee una clara vocación de centro industrial y de servicios favorecido por la disponibilidad de abundante suelo apto para estas actividades. El hecho de ser la capital política de la Comunidad la confiere un particular protagonismo y un reforzamiento del sector servicios. Respecto a Donostia-San Sebastián, desde el punto de vista geográfico, se sitúa en un lugar estratégico de las relaciones transfronterizas entre Francia y España. Paralelamente toda su Area Funcional se encuentra sometida a un intenso proceso de metropolitanización que se verá reforzado con la progresiva consolidación del Corredor Donostia-Baiona. En la actualidad, Donostia, Pasaia, Rentería y Lezo son ya un continuo urbano. Al mismo tiempo la capital guipuzcoana, dadas sus cualidades paisajística y naturales, dispone de un gran potencial para la actividad terciaria superior, es decir el esparcimiento y, fundamentalmente, para el turismo de calidad.

Así pues, un hecho singular y de enorme interés del actual Sistema de Ciudades de la Comunidad vasca es la existencia, a poca distancia entre sí, de tres núcleos importantes capaces de liderar de forma equilibrada tanto el conjunto del territorio vasco como las funciones urbanas de cada uno de sus respectivos Territorios Históricos, dado el tamaño funcional y la estratégica situación geográfica de cada uno de ellos. No obstante, las tres capitales vascas constituyen un auténtico Sistema Polinuclear que debe potenciarse mediante fuertes conexiones infraestructurales así como a través de una integración mayor, tanto con el sistema urbano europeo como con las ciudades vascas de tamaño medio.

Las Directrices de Ordenación Territorial dividen el espacio vasco en Areas Funcionales sobre la base de un concepto de funcionalidad que integra un núcleo rector o cabecera y los municipios que se encuentran dentro de su área de influencia.

Según las DOT el concepto de funcionalidad en sentido amplio hace referencia de forma conjunta al comportamiento y actividad actuales de la población, a los caracteres de su evolución histórica y a las peculiaridades del medio físico-ambiental soporte del asentamiento humano. En concreto, las condiciones para la delimitación de las Areas Funcionales son las siguientes: 1) existencia de una cierta homogeneidad geográfica; 2) existencia de un liderazgo urbano por parte de algún núcleo sobre el resto que se sitúan en su área de influencia; 3) la interrelación interna de actividades y servicios de rango estrictamente comarca.

En total se han delimitado 15 Area Funcionales (Ver Mapa 1), seis en el Territorio Histórico de Bizkaia, seis en el de Gipuzkoa y tres en el de Araba, que a juicio de las DOT constituyen “piezas clave” para la aplicación de posibles estrategias de equilibrio territorial en el conjunto espacial vasco.

3. LA POLITICA AMBIENTAL Y TERRITORIAL DE LOS RECURSOS NATURALES

Es indudable que cualquier estudio referido al análisis territorial requiere su tratamiento desde una óptica integral. Con el término integral se quiere expresar que el hecho territorial supone el marco de actuación físico donde se desarrollan toda una serie de procesos y actividades humanas y físicas interrelacionadas (bióticas y abióticas), que inciden directamente en el mismo territorio y en su envoltura inmediata que es el entorno medioambiental.

Por ello, en el análisis del espacio vasco, desde una óptica geográfica de ordenación, debe prestarse una particular atención al estudio de los recursos naturales.

Sin duda que ello resulta fácilmente comprensible cuando se aborda la problemática de un territorio como la Comunidad Autónoma del País Vasco congestionado demográficamente, saturado desde el punto de vista industrial y afectado de graves problemas ambientales.

Si bien es cierto que el País Vasco carece de recursos naturales que sustenten directamente su riqueza y crecimiento económico, también es cierto que la configuración física y paisajística de la Comunidad constituyen un importante activo del patrimonio cultural vasco. Por esta razón, toda posible actuación cara a la ordenación de su espacio territorial debe tener presente que junto a la planificación del medio urbano, ámbito de concentración de la riqueza económica desde un punto de vista monetarista, se encuentra el medio natural en cuanto garante de calidad de vida y referente necesario del desarrollo cotidiano. Más aún, suponen las dos necesarias caras de una misma moneda que, en este caso, es el hecho territorial. Ninguna de ellas debe entenderse sin la presencia de la otra. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que los objetivos que pretende alcanzar la Ordenación del Territorio deben coincidir con los que persigue la protección de los recursos naturales.

Por todo ello, las Directrices de Ordenación Territorial, como instrumento normativo de planificación básico, ofrecen una importante oportunidad para el tratamiento del hecho medioambiental y territorial en pié de igualdad, desde una óptica global, sintética e integrada.

En materia de medio ambiente el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma del País Vasco (en su artículo 11.1.a) asume el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en esta materia, de conformidad con lo establecido en el artículo 149.1.23 de la Constitución.

Desde un punto de vista de producción normativa existe en la actualidad un texto de Ley del Medio Ambiente, ya aprobado por el Gobierno Vasco, y en espera de su ratificación parlamentaria, que pretende ser el marco normativo para el desarrollo de la política ambiental de las Instituciones Comunes, Forales y locales de la Comunidad vasca. En él se recoge la regulación y protección de los recursos naturales, concretizados únicamente al agua, aire y al suelo, ya que la protección de flora, fauna y de los espacios naturales protegidos, siguiendo los planteamientos de la legislación básica, se remiten a otra regulación.

Es sabido el gran desarrollo industrial y urbano que ha conocido y soporta el espacio físico de la Comunidad vasca, con fuertes niveles de congestión demográfica y de actividad, con densidades de población que alcanzan los 300 habitantes por kilómetro cuadrado y que se traduce en una fuerte presión sobre el medio natural. Ello es el resultado de un modelo de crecimiento en el que las actividades humanas aparecían desligadas del medio físico y de los valores ambientales.

La proyección espacial de todo el proceso de degradación que ha soportado el territorio vasco se manifiesta en la regresión de los bosques autóctonos, contaminación de las aguas tanto fluviales como marinas y del aire, deterioro de ecosistemas  costeros, etc. Con todo ello, la consecuencia no puede ser otra que la preocupante alteración de los procesos naturales que se dan en el territorio vasco.

Ante la situación de deterioro y degradación de los valores ambientales, surgen importantes reacciones de concienciación que se traducen en actuaciones desde todos los agentes sociales, económicos y políticos y que pretenden reparar, recuperar y proteger los recursos naturales y valores ambientales del territorio. Se trata de buscar una compatibilización equilibrada entre las acciones de conservación de la naturaleza y un proceso de desarrollo económico y social ordenado y respetuoso con el medio ambiente (desarrollo sostenible). Además debe tenerse en cuenta que gran parte de los espacios naturales se localizan en zonas deprimidas socioeconómicamente o marginadas y, a menudo, en proceso de despoblamiento.

Sin duda que dadas las características de la reducida superficie de la Comunidad vasca y sus elevados niveles de congestión urbana, el espacio rural adquiere un valor estratégico que va más allá de la propia producción económica de las actividades primarias. Se trata de un complemento necesario y de un espacio alternativo a los masificados asentamientos urbanos e industriales de Bizkaia y de Gipuzkoa, que presionan sobre los escasos suelos agrícolas de calidad de que dispone el País Vasco.

Las Directrices de Ordenación Territorial aportan un listado de zonas, cuya delimitación y definición se pospone a fases posteriores bajo la regulación de decretos, las cuales deben ser objeto de especial protección a fin de preservar sus valores ecológicos, culturales o económicos, e incluso, asegurarse la explotación racional de sus recursos naturales. Junto a la Reserva de la Biosfera de Urdaibai, se han declarado hasta la actualidad como Parques Naturales y Biotopos Protegidos los siguientes espacios: los Parques Naturales de Urkiola, Valderejo, Aralar, Gorbeia y Aiako harria; y como Biotopos Protegidos, el río Leizarán, las lagunas de Carralogroño, Carravalseca y Prao de Paul así como el Macizo de Itxina (ver mapa 2).

De los tres territorios vascos, Gipuzkoa dispone de la mayor superficie declarada como reserva natural, en concreto el 8,6% de su territorio, seguido de Bizkaia con el 7,1% y Araba con el 4,4% de la superficie alavesa. En conjunto, el 6,4% de la superficie de la Comunidad vasca está formada por áreas declaradas como espacios naturales protegidos bajo la categoría de Parque Natural en razón de la belleza de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemás o la singularidad de su flora, fauna o de sus formaciones geomorfológicas.

La Reserva de la Biosfera de Urdaiba representa el 10% del territorio vizcaíno y el 3% del conjunto territorial vasco. Esta superficie, a tenor de la Ley que lo regula, constituye un espacio natural muy valioso por la diversidad y originalidad de los recursos naturales que contiene. Estos caracteres motivaron que, a propuesta del Gobierno Vasco, fuese declarado por la UNESCO Reserva Natural.

La ordenación y gestión de cada uno de estos espacios se realiza según los instrumentos de acción establecidos en la legislación sectorial específica. Por un lado, se encuentra la Ley 5/1989 de Protección y Ordenación de la Reserva de la Biosfera de Urdaiba, en Bizkaia. Por otro lado, se tiene la Ley 16/1994 de Conservación de la Naturaleza del País Vasco, donde se recogen los tres tipos de regímenes de protección: Parques Naturales, Biotopos Protegidos y árboles singulares.

BIBLIOGRAFIA

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PORTUGAL ORTEGA, J.A. La Communauté Autonome Basque: modélisation géographique d’un espace au développement inégal. Thèse de Doctorat. Université Paul Valéry. Montpellier, 1988.

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SAENZ DE BURUAGA,G. Ordenación del territoiro: el caso del País Vasco y su área de influencia.Guadiana de Publicaciones, Madrid, 1969.

Gráfico 1:

COREMA RESUMEN DEL MODELO TERRITORIAL DE LA

ETAPA INDUSTRIAL DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO

Fuente: PORTUGAL, J.A., La Communauté Autonome Basque: modélisation géographique d’un espace au développement inégal. Thèse Doctorat. Université Montpellier. 1988.

Mapa 1:

ÁREAS FUNCIONALES SEGÚN LAS

DIRECTRICES DE ORDENACIÓN TERRITORIAL DEL PAÍS VASCO

No incorporado en la versión electrónica

Fuente: Gobierno Vasco. DOT. 1997

Mapa 2:

RESERVA DE LA BIOSFERA DE URDAIBAI, PARQUES NATURALES

 Y BIOTOPOS PROTEGIDOS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO 

No incorporado en la versión electrónica

Fuente: Gobierno Vasco. DOT. 1997