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POLITICA Y NORMATIVA DE PAISAJE EN EUROPA Recibido 1998-09-01 © Miren ASKASIBAR BEREZIARTUA Iparburu Karrika, 22 31730 Irurita (Baztan) Nafarroa |
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LABURPENA Artikulu honek bere autoreak Eusko Jaurlaritzako Lurralde Antolamendu, Etxebizitza eta Ingurugiro Saileko Ingurugiro Baliabideen Zuzendaritzarentzat egindako lana laburbiltzen du. Artikuluak paisajeari dagozkion politika eta araudi europearrak ditu aztergai, nazioarteko mailan nahiz Alemania, Suitza, Britainia Handia, Herbehereak eta Italian. Euskal Autonomi Elkartean ezarpena duen hainbat ondoriorekin ematen zaio amaiera. Hitz-gakoak: paisaje, araudi, politika, lurralde-antolamendua
RESUMEN El presente artículo recoge los contenidos y conclusiones más relevantes del estudio realizado por la autora para la Dirección de Recursos Ambientales del Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente del Gobierno Vasco. El artículo analiza la política y normativa del paisaje europeas tanto en el ámbito internacional como en Alemania, Suiza, Gran Bretaña, Francia, los Países Bajos e Italia, finalizando con una serie de conclusiones de aplicación a la Comunidad Autónoma del País Vasco. Palabras clave: paisaje, normativa, política, ordenación territorial. ABSTRACT This paper summarises the most relevant contents and conclusions of the study carried out by its author for the Environmental Resources Office of the Department of Planning, Housing and Environment of the Basque Government. It analyses landscape policy and legislation throughout Europe, both in the international and national contexts, including that of Germany, Switzerland, Great Britain, France, The Netherlands and Italy, and ends with a series of conclusions regarding the Basque Autonomous Community Key Words: landscape, policy, legislation, planning
INTRODUCCIÓN Este artículo recoge, de forma resumida, los contenidos y conclusiones más destacados del estudio que su autora realizó para la Dirección de Recursos Ambientales del Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente del Gobierno Vasco durante el año 1997. En él se analizaban algunos de los aspectos más relevantes de la política y normativa del paisaje en Europa, mediante el estudio de los contenidos técnicos tanto de las iniciativas internacionales, como de las de algunos de los países más avanzados en la materia que nos ocupa. Un análisis de estas características tiene sentido especialmente en el momento actual, cuando el paisaje comienza a ser tímidamente abordado por la normativa de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV); de ahí que resulte interesante y, hasta cierto punto obligado, realizar un breve análisis de la política y normativa europeas en esta materia. Puede decirse que la evolución de la sensibilización y el tratamiento del paisaje en las sociedades europeas lleva un camino parejo a la evolución sufrida por el concepto de medio ambiente, pero con una década de desfase respecto al mismo. Es por ello que, al igual que ocurrió con el medio ambiente, el paisaje es todavía en muchos casos una palabra a la que cuesta dotar de contenidos concretos, pero que confiere un toque de modernidad a todo documento que la incluya, aunque no es menos cierto que el paisaje está siendo tomado en cuenta con creciente rigor en la política y normativa. En el momento actual, cuando el debate ambiental ha puesto de manifiesto la acción perjudicial de las personas sobre su entorno, creando en cierta medida una conciencia negativa sobre la historia y evolución humanas, el concepto de paisaje se convierte en un término conciliador, al reconocer los valores positivos de la relación entre el hombre y su entorno. Por eso el concepto de paisaje puede convertirse en la respuesta al enfrentamiento entre conservación y desarrollo, mediante el establecimiento de las bases que permitan concentrar los esfuerzos en la búsqueda de herramientas y sistemas que los reconcilien. El presente artículo arranca con un repaso a la definición del paisaje en los textos legales, continua analizando las iniciativas internacionales más importantes dentro del contexto europeo, para dar paso al análisis de los contenidos técnicos más sobresalientes de la normativa de algunos países europeos, en concreto Alemania, Suiza, Gran Bretaña, Francia, y de forma más breve para el caso de los Países Bajos e Italia. Para finalizar, se plantean una serie de conclusiones de interés para la CAPV a la luz de las políticas y normativas estudiadas. DEFINICIÓN DEL PAISAJE EN LOS TEXTOS LEGALES E INCORPORACIÓN DEL MISMO A LA LEGISLACIÓN El concepto de paisaje se presta a numerosas definiciones, siendo esta acaso la razón de que prácticamente ningún texto legal se aventure a incluir una definición del mismo, aun cuando el término sea mencionado en muchos de ellos (García Borja 1989). De hecho, esta indeterminación jurídica se le achaca incluso al termino “medio ambiente” (Canosa 1995, 11), cuya política y normativa han sido desarrolladas con anterioridad a las del paisaje. Aun así, existen algunas excepciones, como la Convención del Benelux de 1982 sobre la Conservación de la Naturaleza y la Protección del Paisaje, o la Carta del Paisaje Mediterráneo, que se atreven a formular una definición del concepto. Reproducimos a continuación algunas definiciones del término paisaje en textos legales, como la Convención del Benelux de 1982 sobre la Conservación de la Naturaleza y la Protección del Paisaje (UNEP 1982), que en su primer artículo define el paisaje como: “la parte perceptible de la tierra definida por la relación e interacción entre diversos factores: suelo, relieve, agua, clima, flora, fauna y el hombre. En el seno de una unidad paisajística determinada estos fenómenos dan lugar a un esquema fruto de la combinación de aspectos naturales, culturales, históricos, funcionales y visuales. El paisaje puede ser considerado como el reflejo de la actitud de la comunidad con respecto a su medio natural y de la forma en que actúa sobre el mismo”. En el caso de Portugal, un paisaje a proteger es “un espacio territorial natural, semi-natural o humanizado que resulta de la interacción armoniosa entre el hombre y la naturaleza y que posee un gran valor estético y natural” (art. 9 del Decreto Ley 19/93). Esta definición, al incluir dos términos históricamente muy ligados al concepto de paisaje, “armonía” y “estética”, hace alusión a aspectos perceptivos que resultan difíciles de objetivar, normalizar o estandarizar, pues ¿quién se atreve a señalar lo que distingue la interacción armoniosa entre el hombre y la naturaleza de la interacción no armoniosa?, y ¿cómo se mide el valor estético de un paisaje?. Estas y otras cuestiones presentan dificultades para la incorporación del paisaje a la normativa, en la que los límites de las regulaciones son expresados de forma cuantitativa. La incorporación del paisaje a la legislación tiende a llevarse a cabo de tres formas:
Estas tres aproximaciones, lejos de ser excluyentes, son complementarias, y se constata que la normativa moderna de protección y gestión de paisajes trata de combinar los principios de las tres, aun cuando el peso relativo de cada una varíe entre los diferentes países y épocas, como se irá viendo a lo largo del artículo. En general, puede concluirse que tanto las definiciones de paisaje contenidas en algunos textos legales, como el concepto de paisaje que se expresa de forma implícita en muchos otros documentos, coinciden en establecer que:
EL PAISAJE EN LA NORMATIVA INTERNACIONAL Existen varios textos legales internacionales que hacen referencia al paisaje; sin embargo, hasta la fecha la Convención Europea del Paisaje es la única iniciativa internacional con el paisaje como objeto. Otros proyectos, como la Estrategia Paneuropea para la Diversidad Biológica y del Paisaje, que tiene como objetivo principal implementar el Convenio sobre la Diversidad Biológica, consideran al paisaje en un plano secundario. El resto de los textos tratan al paisaje como elemento menor en las políticas ambientales y de conservación, en la ordenación del territorio, en la protección del patrimonio cultural y en diversas políticas sectoriales. Además de los textos legales, existen otras iniciativas internacionales, como el Monográfico sobre los Paisajes Europeos que ha sido elaborado por el Centro Europeo de Conservación de la Naturaleza (ECNC) basándose en las contribuciones de expertos de diversos países (EEA 1998a). La Estrategia Paneuropea para la Diversidad Biológica y del Paisaje La Estrategia Paneuropea para la Diversidad Biológica y del Paisaje (ECNC 1997), Estrategia en adelante, es la respuesta europea de apoyo a la puesta en marcha de la Convención para la Diversidad Biológica. La Estrategia se constituye en el marco general que coordina y unifica iniciativas existentes, teniendo como objetivo identificar y resolver las deficiencias al implementar esta iniciativa sin necesidad de desarrollar nuevas leyes (Prillevitz 1996). Para ello, se basa en las conclusiones del Informe Dobríˆs (EEA 1995), al que recientemente se ha sumado un segundo informe de la Agencia Europea de Medio Ambiente (EEA 1998b). Las actuaciones previstas por la Estrategia son implementadas mediante Planes de Actuación quinquenales, estando en vigor en este momento el primero de ellos (1996-2000). De sus doce Temas de Actuación, sólo el cuarto está dedicado íntegramente al paisaje, de ahí que pueda decirse que, al menos por ahora, la importancia prestada al paisaje en la Estrategia es limitada.
La Convención del Benelux sobre la Conservación de la Naturaleza y la Protección del Paisaje La Convención del Benelux sobre la Conservación de la Naturaleza y la Protección del Paisaje (UNEP 1982) fue ratificada en 1982 por Bélgica, Luxemburgo y Holanda, tras una serie de Conferencias y Consejos que tuvieron lugar en 1975 y 1980. El objetivo de esta Convención, recogido en su primer artículo, es regular la actuación conjunta y la cooperación entre los tres gobiernos en el campo de la conservación, gestión y rehabilitación del medio natural y los paisajes. El texto pasa después a describir una serie de términos, como el medio natural, el paisaje, la conservación, la gestión y la rehabilitación. Las áreas de cooperación intergubernamental son las siguientes:
La enseñanza más interesante que puede extraerse de la Convención del Benelux es la aplicación de los convenios y acuerdos transfronterizos a la conservación de la naturaleza y la protección del paisaje. En este caso, se refiere a un acuerdo entre tres regiones que data ya de 1982, cuyo objetivo consiste en regular las actuaciones conjuntas y la cooperación entre los tres gobiernos en materia de conservación y gestión del medio natural y los paisajes, que bien podría inspirar el establecimiento de medidas similares entre la CAPV, Navarra y Aquitania, ya existentes para otras materias, principalmente relacionadas con el equipamiento de infraestructuras.
La Carta del Paisaje Mediterráneo La Carta del Paisaje Mediterráneo es otra iniciativa conjunta entre tres regiones, en este caso mediterráneas, que data de una década más tarde que la iniciativa tomada por los países del Benelux, y que se ocupa únicamente del paisaje. Su interés reside tanto en sus contenidos como en el hecho de constituir el instrumento en el que se inspira la Convención Europea del Paisaje, que analizaremos después. La Carta, elaborada bajo los auspicios del Consejo de Europa, fue firmada por Andalucía, Languedoc-Roussillon y Toscana en 1993. Al contrario de otros textos, la Carta hace un esfuerzo por definir el concepto de paisaje, y dice que: “El paisaje puede ser considerado como la manifestación formal de la relación sensible de los individuos y de las sociedades en el espacio y en el tiempo con un territorio más o menos intensamente modelado por los factores sociales, económicos y culturales. El paisaje es así el resultado de la combinación de aspectos naturales, culturales, históricos, funcionales y visuales (...) Esta relación puede ser de orden afectivo, identitario, estético, simbólico, espiritual o económico e implica la atribución a los paisajes por los individuos o las sociedades de valores de reconocimiento social a diferentes escalas (local, regional, nacional o internacional).” Como puede verse, existe una gran diferencia respecto a las definiciones mencionadas hasta ahora. Podría incluso decirse que esta definición de paisaje se sitúa en el lado opuesto de la balanza, reconociendo la existencia de una forma determinada en el paisaje, pero haciendo especial hincapié en los aspectos más subjetivos al referirse a la “relación sensible” entre las personas y su entorno, que puede ser afectiva, identitaria, estética, simbólica, espiritual, además de económica.
La Convención Europea del Paisaje La Convención Europea del Paisaje se encuentra ya en la recta final de su elaboración, siendo de esperar que el documento esté listo para su firma y ratificación a lo largo de 1999. Esta convención tiene como objetivo convertirse en un instrumento legal vinculante que cuente con la suficiente flexibilidad para poder abarcar la totalidad de los paisajes paneuropeos. La Convención tiene su origen en la Resolución 256/1994 del Consejo de Europa, en la que se invitaba al Congreso de Administraciones Locales y Regionales de Europa (CALRE) a “desarrollar, basándose en la Carta del Paisaje Mediterráneo adoptada en Sevilla, una convención marco sobre la gestión y protección del paisaje natural y cultural de Europa en su totalidad”. En consecuencia, el CALRE estableció un grupo de trabajo con el objeto de desarrollar la Convención, que se reunió por primera vez en noviembre de 1994. En la actualidad, tras la elaboración de varios borradores de la versión tanto no-legal (Storelli et al. 1996) como legal de la Convención (Resolución 53/1997 del Consejo de Europa, e Hitier 1997), que fueron estudiados en otra ocasión (Askasibar 1997 y Askasibar 1998), y tras presentar el primer borrador a las administraciones y gobiernos de los diferentes países europeos en una conferencia celebrada durante los días 2 y 3 de abril de 1998 en Florencia, éste ha sido aprobado por el CALRE en su quinta sesión plenaria celebrada en Estrasburgo entre los días 26 y 28 de mayo de 1998 (Consejo de Europa 1998). Centrándonos ya en los contenidos de la Convención, en primer lugar destaca positivamente la voluntad de desarrollar una herramienta para la protección, gestión y ordenación del paisaje que abarque la totalidad de los paisajes europeos, y no sólo aquellas porciones dignas de ser preservadas por sus prominentes cualidades estéticas. Este constituye sin duda un gran paso adelante en el reconocimiento de que el paisaje abarca la totalidad del territorio, y no es un simple adorno de algunas de sus partes.El primer capítulo del texto, en su edición provisional adoptada por el CALRE el 27 de mayo de 1998, comienza por establecer una serie de definiciones, contenidas en el artículo 1, entre las que destaca la de paisaje: “Para los fines de la presente Convención, se entiende por: a) “Paisaje”: una porción de territorio, pudiendo incluir las aguas costeras y/o interiores, tal como es percibida por las poblaciones y cuyo aspecto resulta de la acción de factores naturales y humanos y de sus interrelaciones” Esta definición alude a tres aspectos fundamentales del paisaje: su dimensión física (el paisaje es una porción del territorio cuyos componentes son por tanto susceptiblesde ser medidos, cuantificados); su dimensión subjetiva y cultural (es una porción del territorio, sí; pero a la que la percepción de sus pobladores atribuye una serie de valores subjetivos); y su dimensión causal (el aspecto del paisaje refleja la interacción entre los factores naturales y humanos y permite, por tanto, ahondar en su conocimiento). Podría, en todo caso, echarse en falta una referencia más directa a la dimensión temporal del paisaje, haciendo notar que al igual que el territorio es transformado por los factores naturales y humanos, y la forma en que éste es percibido, y los valores que le son atribuidos cambian según lo hacen las sociedades, también el paisaje está continuamente acumulando esa información en su faz, de ahí su naturaleza dinámica. El segundo artículo de la Convención indica de manera explícita que su campo de aplicación lo constituye la totalidad del territorio europeo de las partes que la suscriban, es decir, los espacios naturales, los rurales, los urbanos y periurbanos, y tanto los paisajes con cualidades sobresalientes como los paisajes comunes. Para tratar la totalidad de los paisajes, la Convención se basa en actuaciones protectoras para aquellos paisajes extraordinarios por razones de configuración natural o tipo de intervención humana que soporten; la gestión mediante actuaciones enmarcadas en el contexto del desarrollo sostenible para la gran mayoría de los paisajes, en los que se trata de armonizar los cambios inducidos por la actividad humana en el paisaje; y la ordenación mediante iniciativas de talante marcadamente anticipador para aquellos paisajes nuevos o sujetos a cambios bruscos, como pueden ser los espacios periurbanos. Estas tres estrategias de actuación son las que la Convención define como Protección Paisajística, Gestión Paisajística y Ordenación Paisajística. El artículo 5 habla de las medidas generales que se comprometen a adoptar las partes firmantes. Se establece así el compromiso de consagrar jurídicamente al paisaje como componente esencial de la forma de vida de las poblaciones; como expresión de su patrimonio cultural, ecológico, social y económico; y como base de su identidad. Esta mención directa a la importancia cultural del paisaje, a su capacidad de reflejar no sólo quiénes somos, sino de dónde venimos y hacia dónde vamos, es nueva en el panorama normativo internacional, si exceptuamos la Carta del Paisaje Mediterráneo, que constituye la fuente de inspiración y punto de partida de la Convención. Entre los compromisos generales que adquieren las partes firmantes, también se incluye la obligación de tomar en cuenta el paisaje en la política de ordenación territorial, de urbanismo, de cultura, de medio ambiente, de agricultura, en la política social y económica, así como en otras políticas sectoriales que puedan influir en el paisaje de forma directa o indirecta. El artículo 6 plantea una serie de medidas particulares, estando las dos primeras dirigidas a la sensibilización, la formación y la educación de las sociedades en general, y de los profesionales cuya labor incida en el paisaje en particular. Se hace especial hincapié en la necesidad de formar especialistas en esta materia, instaurar programas multidisciplinares de formación para profesionales, y desarrollar la educación escolar y universitaria en materia de paisaje. Es por ello que propuestas para introducir el paisaje en el ámbito universitario, tanto en sus centros de investigación como en los planes de estudio deben recibir la debida atención y apoyo (ver, por ejemplo, Ormaetxea 1997). Otro punto de las medidas particulares propuestas por la Convención se refiere a la identificación de los paisajes, el análisis de su dinámica y de las presiones a que se ven sometidos, junto con la evaluación de estos paisajes, teniendo en cuenta los valores que les son atribuidos. En este sentido, la CAPV cuenta ya con una sólida base de partida, en la que destaca la cartografía de paisaje de la CAPV (Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente 1990), y su correspondiente estudio de valoración (Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente 1993), además de numerosos estudios de cuestiones relacionadas con el paisaje, a veces de ámbito local o regional, y que será necesario recopilar y relacionar entre sí. Esta labor de identificación y evaluación de los paisajes que cada parte firmante de la Convención debe llevar a cabo tiene su continuación en el compromiso de formular una serie de objetivos de calidad paisajística para los paisajes identificados y evaluados, así como de elaborar las medidas de gestión, protección y ordenación que se prevean necesarias para la consecución de los citados objetivos. De hecho, el texto de la Convención concluye con un anexo en el que se enumeran una serie de medidas jurídicas, administrativas, fiscales y financieras que pueden servir de guía a la hora de establecer los mecanismos que permitan lograr aquellos objetivos de calidad paisajística que sean asumidos. Respecto a la cooperación entre las diferentes partes firmantes, tratada en el capítulo 3 del texto, destaca el artículo 9 sobre los paisajes transfronterizos, de especial interés en el ámbito vasco. Las partes firmantes se comprometen así a desarrollar los objetivos de la Convención en sus paisajes transfronterizos, llevándolos a cabo en lo posible a través de las administraciones locales y regionales directamente implicadas. Por último, la Convención prevé la implantación de un Premio Europeo de Paisaje para aquellos paisajes locales o regionales que los estados miembro de la Convención propongan como ejemplo a seguir en la protección, gestión y/u ordenación de los paisajes europeos. También se propone confeccionar una Lista de Paisajes de Interés Europeo, constituida por paisajes que cuenten con un interés significativo a escala nacional. En lo que se refiere a la posible adopción de estos principios y objetivos por parte de la Unión Europea, todo apunta a que ésta podría realizarse mediante la reforma de la Política Agraria Comunitaria, aunque todavía resulte prematuro especular sobre este extremo. En cuanto a la disposición del estado español respecto de la Convención, el Secretario General de Medio Ambiente ha expresado recientemente el interés con el que el Ministerio de Medio Ambiente sigue el desarrollo de la Convención, así como su convencimiento de que sus principios y objetivos serán adoptados por parte del estado (Muriel 1998).
POLITICA Y NORMATIVA DE PAISAJE EN DIVERSOS PAISES En la actualidad, son cinco los países europeos en los que existen sendas leyes de paisaje en vigor: Suiza, Alemania, la República Checa, Francia, y la República Eslovaca. Las leyes suiza y alemana son las más antiguas, datando de 1966 y 1976 respectivamente, habiendo las de los restantes países sido aprobadas durante la presente década. En cambio, la consideración del paisaje en la normativa sectorial está mucho más extendida, y se da prácticamente en todos los países europeos, incluyendo aquellos que tienen una ley de paisaje. Entre la normativa sectorial que trata el paisaje se incluye la referente a la ordenación territorial; la normativa de protección de la naturaleza; la relativa al patrimonio histórico, arquitectónico y cultural; la normativa de protección de aguas y litoral; la normativa de suelo, urbanismo y arquitectura; y la normativa agraria y forestal. En lo que se refiere al reparto de competencias en materia de paisaje, puede concluirse que en el ámbito estatal, los Ministerios/Departamentos con competencias sobre el paisaje suelen ser de cuatro tipos:
En general, puede decirse que en aquellos países en los que el paisaje está ligado a la conservación de la naturaleza, como es el caso de Alemania, es la administración con competencias en esa materia quien regula las disposiciones sobre paisaje, aunque en casos como el francés la adscripción de competencias en materia de paisaje a la administración ambiental se debe más bien a que fue ésta quien asumió el liderazgo cuando se planteó la necesidad de elaborar una ley específica sobre el paisaje. En cambio, en países en los que la conservación del paisaje está ligada a la agricultura, como es el caso de los Países Bajos, es la administración de agricultura quien asume la competencia en materia de paisaje. En el plano regional y local, el paisaje es un elemento más a tomar en cuenta en la ordenación del territorio y el urbanismo. Las administraciones locales tienen competencias en esta materia no sólo en los estados federales, sino en algunos estados unitarios como Irlanda, Gran Bretaña, Francia y Dinamarca. En definitiva, las competencias en materia de paisaje pueden ser tanto adjudicadas a una única administración, como compartidas por varias, en cuyo caso es indispensable desarrollar mecanismos eficaces de coordinación y cooperación para poder establecer unos objetivos conjuntos y diseñar las herramientas necesarias para llevarlos a cabo. Normativa Alemana en Materia de Paisaje El interés del análisis de la normativa alemana en materia de paisaje reside, por una parte, en lo riguroso de su elaboración y contenidos y, por otra, en la similitud estructural entre las administraciones públicas de este país y el estado español. En lo que respecta al paisaje, Alemania cuenta con una ley marco federal que aborda la conservación de la naturaleza y la gestión del paisaje en un mismo texto; y con una ley análoga en cada uno de los dieciséis länder, que adoptan los objetivos de la ley federal, los profundizan y materializan en función de las necesidades y condicionantes de cada land. Por tanto, la ordenación del paisaje se lleva a cabo dentro de un sistema descentralizado de tres niveles: estado, land y municipio. El papel del paisaje es el mismo en cualquiera de los tres niveles, simplemente cambia la escala de aplicación.
La Ley Federal de Protección de la Naturaleza y Gestión del Paisaje El gobierno federal aprobó en 1976 la Ley Federal de Protección de la Naturaleza y Gestión del Paisaje (Bundesnaturschutzgesetz; ver Schmidt 1987), que fue reformada en 1987 y modificada por última vez en 1993. Esta Ley introduce el concepto moderno de ordenación del paisaje en Alemania, una herramienta para la gestión activa del paisaje y sus recursos en colaboración con la agricultura, las poblaciones locales y los recursos financieros asociados. De esta forma, la ordenación del paisaje se convirtió en la base legal para la protección, gestión y desarrollo de todo el paisaje. Tras esa fecha, y una vez fijado el marco legislativo general, cada land ha ido desarrollando su propia normativa, adoptando los objetivos y propuestas de la Ley federal, y matizando y desarrollando con detenimiento aquellos aspectos que considerara necesario. Por tanto, hoy día, todo los länder tienen su Ley de Protección de la Naturaleza y Gestión del Paisaje, incluso los cinco länder orientales que se incorporaron a la federación recientemente. Hildenbrand (1993, 53-93) realiza un estudio detallado de las leyes de protección de la naturaleza y gestión del paisaje de los länder alemanes, que adoptan y amplían los principios generales contenidos en el segundo artículo de la ley federal, y desarrollan los aspectos referidos a los instrumentos de ordenación del paisaje. El primer artículo de la Ley Federal de Protección de la Naturaleza y Gestión del Paisaje describe sus objetivos generales, centrados en la protección de elementos bióticos y abióticos del paisaje (Grebe 1992):
Por tanto, el objetivo principal de la Ley es salvaguardar la capacidad del ecosistema (Kiemstedt 1994). Esto significa que deben mantenerse todas las complejas relaciones entre recursos naturales como el suelo, las aguas, el clima, las especies animales y vegetales, así como sus procesos físicos, químicos y biológicos. Además debe evitarse todo impacto sobre este equilibrio ambiental complejo, y si no es posible evitar el impacto, deben establecerse medidas compensatorias. Por tanto, esta ley concentra los esfuerzos en la conservación de los aspectos objetivos y fáciles de objetivar del paisaje, aunque haga mención del “carácter y belleza del paisaje”. Por ello, algunos autores defienden que la ordenación del paisaje, tal como se define en esta ley, es realmente una ordenación territorial que se ocupa del paisaje como un sistema de hábitats (Kiemstedt 1994), y casi podría decirse que la protección y conservación del paisaje son un subproducto de la protección y mejora de los ecosistemas. Este hecho se pone de manifiesto en el segundo artículo de la Ley, que establece una serie de principios encaminados a la consecución de estos objetivos generales, que pueden ser ampliados por los länder en sus leyes respectivas, y que Hildenbrand (1993, 44-45) resume de la siguiente forma:
Hay que señalar que los objetivos y principios generales deben ser ponderados con el resto de las demandas sociales y sectoriales sobre el territorio, de manera que los intereses ecológicos y paisajísticos no prevalecen sistemáticamente sobre los de otra índole. La Ordenación del Paisaje y la Ordenación Territorial La ordenación del paisaje fue introducida como el instrumento de ordenación territorial para la protección de la base natural de la vida. La relación entre la ordenación paisajística y la ordenación territorial y el urbanismo en Alemania puede resumirse en el esquema recogido en la fig. 1, en el que se indican los instrumentos de ordenación del paisaje para la escala estatal, regional, supramunicipal, municipal, y de partes del municipio, junto con los instrumentos de ordenación territorial para esas mismas escalas. La Ley establece que la ordenación del paisaje debe llevarse a cabo preferentemente en los tres niveles (estatal, regional y municipal), y en cualquier caso, como mínimo en dos de ellos. Los requisitos y medidas para la protección de la naturaleza y la gestión del paisaje son establecidos en el ámbito estatal por el Programa Paisajístico (Landschaftsprogramm), en el ámbito regional por el Plan Paisajístico Regional (Landschaftsrahmenplan), en el ámbito local por el Plan Paisajístico (Landschaftsplan), y finalmente el Plan Local de Espacios Abiertos aporta mayor detalle para porciones del municipio. En general, deben existir Planes Paisajísticos Regionales para todos los land, y Planes Paisajísticos Locales para todos los municipios, aunque su elaboración varía dependiendo de la normativa de cada estado. Para que resulte eficaz, el Plan Paisajístico Regional debe cubrir toda la superficie del land, debe reflejar fielmente la situación en el momento de su elaboración, y debe aportar datos actualizados. En algunos land no es necesario desarrollar el Programa Paisajístico, pero allí donde esté disponible, sirve de base para la elaboración del Plan Paisajístico Regional, que a su vez es la base del Plan Paisajístico Local. Por tanto, las medidas y requerimientos ambientales y paisajísticos van especificándose y detallándose desde la escala regional a la local. Este procedimiento resuelve los problemas derivados de una excesiva definición de los objetivos y propuestas en los documentos y mapas elaborados para la escala nacional o regional, que puede conllevar que las administraciones locales presenten un rechazo prematuro a ciertas iniciativas, o puede dar lugar a procesos especulativos.
Desarrollar un sistema de ordenación tan jerarquizado lleva tiempo, y el informe del Ministerio Federal de Medio Ambiente, Protección de la Naturaleza y Seguridad Nuclear alemán (Kiemstedt 1994), reconoce que a finales de 1994, tras dieciséis años de la entrada en vigor de la Ley Federal de Protección de la Naturaleza y Gestión del Paisaje, no toda la Alemania occidental dispone de Planes Paisajísticos Regionales, y existen grandes lagunas en la elaboración de Planes Paisajísticos en el ámbito municipal. Este es un dato de gran importancia, ya que indica la dificultad de llevar a cabo un proceso tan complejo y altamente estructurado. El nivel administrativo crítico es el municipal, al ser el nivel en el que se implementa la ordenación del paisaje; ya que los municipios tienen el poder tanto para regular la construcción de viviendas, crear centros industriales, diseñar carreteras, como para la protección del paisaje. El Plan de Usos de Suelo establece los objetivos municipales para un periodo de 10-15 años, y debe estar acompañado por el correspondiente Plan Paisajístico. El Plan Paisajístico Local tiene una triple función:
Las Figuras de Protección del Paisaje Entre las figuras de protección de la naturaleza y el paisaje creadas en la citada Ley, destacan el Area de Protección del Paisaje (Landschaftsschutzgebiet) y el Elemento Paisajístico Protegido (Geschütze Landschaftsbestandteil), si bien es cierto que su talante es un tanto esteticista y preservacionista, como se desprende de su definición. Las Áreas de Protección del Paisaje son: “áreas, delimitadas con carácter jurídicamente vinculante, en las cuales es necesaria una protección especial de la naturaleza y el paisaje para la conservación o restitución de la capacidad de funcionamiento del ecosistema o de la posibilidad de uso de los recursos naturales; por la diversidad, singularidad o belleza de la imagen del paisaje; o por su importancia especial para el recreo. En estas áreas quedan prohibidas aquellas actuaciones que alteren su carácter o que resulten contrarias al objetivo especial de su protección.” Los Elementos Paisajísticos Protegidos son:
Es importante reseñar que alusiones como la que se hace aquí a la “singularidad o belleza de la imagen del paisaje” están siendo cuestionadas en la actualidad al favorecer la instauración de un concepto parcial y estático del paisaje.
Reparto de Competencias en Materia de Paisaje En lo que se refiere al reparto de competencias en materia de paisaje, básicamente, la Agencia Estatal de Protección de la Naturaleza es la responsable de elaborar el Programa Paisajístico; los Planes Paisajísticos Regionales son desarrollados por los organismos de protección de la naturaleza o las administraciones de ordenación territorial en el ámbito regional; y las administraciones locales son en general responsables de la elaboración de los Planes Paisajísticos. Las políticas y planes sectoriales también deben apoyar los objetivos de la protección de la naturaleza y la gestión del paisaje, tal como queda establecido en el artículo tercero de la Ley Federal de Protección de la Naturaleza y Gestión del Paisaje. Esto significa que, en general, se crean una serie de restricciones para el resto de los sectores, especialmente para transportes, industria, energía y defensa, aunque se considera que sectores como el forestal, agrario, y la gestión de recursos hídricos comparten los objetivos de la Ley. De hecho, Hildenbrand (1993, 43) indica que ya el primer artículo de la Ley establece una cláusula que otorga una posición privilegiada a las actividades agraria y forestal, declarando que “el ejercicio correcto y ordenado de la agricultura y actividad forestal no sólo tiene una importancia central para la conservación del paisaje cultural y el recreo sino que, en general, sirve a los objetivos establecidos por esta Ley”. Este aspecto se ve reforzado en las regulaciones sobre impactos contenidas en la misma Ley, que establecen que “no se considerará como una intervención en la naturaleza y el paisaje el uso correcto del suelo por actividades agrícolas, forestales y pesqueras”. Queda por dirimir, por consiguiente, qué actuaciones agrícolas y forestales constituyen un uso correcto del suelo. En estos casos, la introducción de criterios naturalísticos y paisajísticos está asegurada mediante los programas agroambientales, muy desarrollados en ciertos land. Por consiguiente, las limitaciones a las políticas y actuaciones sectoriales se concentran más bien en la extracción de mineral y la ubicación de grandes infraestructuras. La relación entre la ordenación del paisaje y la protección ambiental es muy estrecha. La propia Ley de Protección de la Naturaleza y Gestión del Paisaje establece una serie de medidas sobre la regulación de impactos y, además, la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental (Umweltverträglichkeitsprüfung) de 1990 establece que los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) dedicarán una sección a la naturaleza y el paisaje.
El Plan Paisajístico La ordenación del paisaje se traduce en el ámbito municipal en el llamado Plan Paisajístico, que ofrece a los municipios una revisión a fondo del desarrollo histórico y de las condiciones ambientales y paisajísticas presentes. También identifica elementos del sistema natural, y los requerimientos para la protección de la naturaleza y la gestión del paisaje que deben ser tomados en cuenta en el proceso de ordenación de usos del suelo en el ámbito local. Los objetivos y condicionantes del Plan Paisajístico se convierten en vinculantes al ser incluidos en los diversos planes municipales. La mayoría de los länder alemanes han publicado ya directrices y recomendaciones para la elaboración de Planes Paisajísticos Regionales y Locales. Una vez que se establecen las directrices, nos encontramos con la fase de elaboración de los Planes, tras lo cual sigue la fase de implementación. La elaboración de los planes requiere estudiar y cartografiar los hábitats, un proceso que aporta información sobre el estado de la naturaleza y el paisaje, así como los usos del suelo presentes en el área de estudio. Estos mapas de hábitats, que están incompletos, se elaboran a escala 1:50.000 a 1:25.000 a nivel de land, a escala 1:10.000 o 1:5.000 para el Plan Paisajístico Regional, y a escala 1:5.000 para el Plan Paisajístico. El Programa Paisajístico, el Plan Paisajístico Regional, y el Plan Paisajístico Municipal expresan los resultados del proceso de ordenación en forma de texto y mapas, y deben presentarse como un plan autónomo e independiente, antes de que sus objetivos se vean comprometidos por los intereses de otros sectores y grupos. De esta forma, el Plan Paisajístico constituye no sólo la forma de introducir los objetivos naturalísticos y paisajísticos en la ordenación territorial, sino que constituye un documento que recoge objetivamente la situación de la naturaleza y el paisaje en un momento dado, permitiendo realizar un seguimiento de la implementación de sus objetivos.
Normativa Suiza en Materia de Paisaje Suiza cuenta desde 1966 con una Ley Federal sobre la Protección de la Naturaleza y el Paisaje (Loi Fédérale du 1er juillet 1966 sur la Protection de la Nature et du Paysage (LPN); RS 451), y diversas Ordenanzas y Leyes que tratan en mayor o menor medida sobre el paisaje. Es, por tanto, el país que antes comenzó a desarrollar su legislación de paisaje entre los que se analizan en el presente artículo. En general, puede decirse que la normativa Suiza en materia de paisaje cuenta con una componente estética mucho más prominente que la alemana, en la que domina la componente ecológica, y que su visión es muy poco dinámica, algo por otra parte patente en el paisaje suizo, al que se le podría incluso achacar una voluntad de quedarse anclado en el tiempo, tal como le ocurre al paisaje británico, del que hablaremos más tarde. La Ley Federal de Ordenación del Territorio Regional y Urbanismo de 22 de Junio de 1979 (Loi Fédérale du 22 juin 1979 sur l’Aménagement du Territoire (LAT); RS 700) establece en su primer artículo que los objetivos de la ordenación del territorio tanto en el ámbito federal como en los cantones y municipios “apoyarán con medidas de la ordenación territorial sobre todo los esfuerzos destinados a la protección de las bases naturales de la vida, como son el suelo, el aire, el agua y el bosque, y la protección del paisaje”. Como se puede comprobar, el texto presenta cierta similitud con la ley alemana de paisaje de 1976. La introducción de criterios ambientales y paisajísticos en la normativa suiza se ha dado en dos direcciones: por una parte, algunos cantones y distritos han introducido regulaciones que luego han sido adoptadas y expandidas por el gobierno federal; y por otra la administración federal ha desarrollado normativas que luego han ido filtrándose en el sistema en el ámbito regional y local (Wilson et al. 1996). Los aspectos relacionados con la ordenación del paisaje aparecen recogidos en numerosas leyes suizas, pero los Planes Paisajísticos propiamente dichos, tal como han sido analizados en el caso de Alemania, no aparecen sino en algunos cantones, como es el caso de Zurich, considerando que la ordenación del paisaje es una ordenación sectorial, parcial (Schubert 1983). La Ley Federal para la Protección de la Naturaleza y el Paisaje El objetivo principal de esta Ley Federal de 1 de Julio de 1966 para la Protección de la Naturaleza y el Paisaje (Loi Fédérale du 1er julliet sur la Protection de la Nature et du Paysage, LPN; RS 451) es proteger el paisaje a la vez que la flora y fauna autóctonas, a lo que se refiere el primer artículo de la Ley: “Dentro de los límites de la competencia conferida a la Federación por el art. 24 sexies 2 hasta 4 de la Constitución Federal, la presente Ley tiene como objetivo:
El artículo cuarto diferencia entre objetos de importancia nacional y objetos de importancia regional y local al referirse a los paisajes y localidades característicos, los lugares que evocan el pasado, las curiosidades naturales y los monumentos. A continuación, la Ley establece la regulación acerca de los Inventarios Federales de Objetos de Importancia Nacional (Inventaires d’Objets d’Importance Nationale Dressés par la Confédération) en su artículo quinto y 18a, sobre los cuales establece que:
Los inventarios no constituyen una lista cerrada. Con regularidad serán revisados y puestos al día; el Consejo Federal decidirá sobre la inscripción, modificación o eliminación de objetos previa audiencia de los Cantones. Los cantones pueden proponer por iniciativa propia una revisión.” El artículo sexto versa sobre la importancia del Inventario Federal en el contexto de una confrontación de intereses, y pone de manifiesto el talante preservacionista de la política de paisaje en Suiza:
La ponderación de los intereses paisajísticos frente a los de otra índole, prevista por la normativa alemana como hemos visto en el apartado anterior, va más allá en el caso de Suiza, que establece que para los objetos inscritos en el Inventario Federal sólo cabe que otros intereses, cuya aplicación suponga la alteración del objeto, prevalezcan si son de importancia nacional equivalente o superior. Tampoco esta especificación consigue facilitar la ponderación, ya que, tal como defienden numerosos autores, la evaluación del paisaje es una tarea ardua para la que no existe metodología universal, y así como otros intereses socioeconómicos se prestan a un análisis de costes y beneficios basado en variables tangibles, la evaluación del paisaje necesariamente incluye elementos intangibles de difícil monetización. Esta actitud preservacionista puede llevar a la fosilización del paisaje, impidiendo su evolución y conllevando la pérdida de la naturaleza dinámica de los paisajes, que constituye una de sus características esenciales. En contraposición, la normativa alemana, analizada en el apartado anterior, es más favorable a la evolución del paisaje, en el sentido de que protege la funcionalidad del ecosistema y prevé mediante sus disposiciones dedicadas a las medidas compensatorias y sustitutivas que este objetivo es alcanzable aun cuando algunos elementos del paisaje cambien, si bien es cierto que también establece la posibilidad de preservar ciertos elementos notables del paisaje. Los Inventarios Cantonales de Objetos de Importancia Regional o Local (Inventaires d’Objets d’Importance Régionale ou Locale Dressés par les Cantons) son elaborados por los cantones y es el art. 18b el que recoge las disposiciones a este respecto. Al igual que en el caso de la ley de paisaje alemana, existen disposiciones sobre la posibilidad de comprar o expropiar tierras para la creación de reservas, lugares que evoquen el pasado, o monumentos culturales de importancia nacional (art. 15), y disposiciones sobre medidas cautelares temporales a tomar por el Ministerio de Interior en el caso de peligro inminente para un paisaje digno de ser protegido (art. 16) Los contenidos más ecológicos de la Ley se encuentran en artículos como el art. 18.1bis, que se ocupa de la protección de hábitats entendidos como biótopos, tales como “riberas, juncales y humedales, asociaciones vegetales forestales raras, setos vivos, bosquetes, praderas secas y otros ambientes que juegan un papel en el equilibrio natural o presentan condiciones particularmente favorables para la biocenosis”. También se especifican las medidas de compensación ecológica a tomar en caso de intervención inevitable (art. 18 y siguientes). La protección de la vegetación riparia merece la atención de un artículo (art. 21), algo de esperar en una región montañosa en la que se quieren prevenir los riesgos de erosión y catástrofes naturales. La normativa alemana incluye disposiciones análogas para la prevención de inundaciones debido a que éstas constituyen un riesgo natural, y no se consideran como tales las actuaciones sobre el paisaje de las actividades relacionadas con la prevención de inundaciones.
Otros Textos Legales que Tratan el Paisaje Además de la Ley Federal para la Protección de la Naturaleza y el Paisaje, existen otras leyes, ordenanzas y decretos que tratan sobre el paisaje, analizados por Rausch (1994), como la Ordenanza de 16 de Enero de 1991 sobre la Protección de la Naturaleza y el Paisaje; la Ordenanza de 10 de Agosto de 1977 sobre el Inventario Federal de Paisajes, Lugares y Monumentos Naturales; la Ordenanza de 21 de Enero de 1991 sobre la Protección de Lagos de Altura y de Lagos de Transición de Importancia Nacional; la Ordenanza de 28 de Octubre de 1992 sobre la Protección de Zonas Aluviales de Importancia Nacional; el Decreto Federal de 3 de Mayo de 1991 por el que se Concede una Ayuda Financiera en Favor de la Salvaguarda y Gestión de los Paisajes Rurales Tradicionales; la Ley Federal de 4 de Octubre de 1991 para la Conservación de los Bosques y la Protección frente a Catástrofes Naturales; la Ley Federal de 3 de Octubre de 1951 sobre la Mejora de la Agricultura y el Mantenimiento de la Población Rural; las Ordenanzas y Decretos Relativos a los Ferrocarriles; y las Ordenanzas Relativas a Telesquís y Teleféricos.
La Normativa Británica en Materia de Paisaje Sylvia Crowe es quien probablemente estableció la definición más antigua de la Ordenación del Paisaje en Gran Bretaña (Crowe 1969):
Esta definición, tan completa y acertada, que sigue teniendo vigor treinta años después de haber sido formulada, sin embargo no parece haber sido la base de la Ordenación del Paisaje en el Reino Unido (Downing 1990). El sistema de planificación británico tradicionalmente ha evitado la precisión en el análisis de las variables físicas del medio, alegando que en un territorio tan densamente poblado e intensamente utilizado, presentar las estrategias de ordenación con gran detalle puede dar pie a la especulación y la manipulación comercial, provocando que el sistema de planificación no sea operativo. En opinión de Downing (1990), esta es la razón por la que la ordenación del paisaje en el Reino Unido se ha concentrado en los aspectos visuales y recreativos. El tratamiento del paisaje en Gran Bretaña, al igual que ocurre en otros países, como hemos visto en el caso de Suiza en el apartado anterior, y en parte debido a que esta materia ha gozado de relativa importancia en el país desde hace tiempo, ha pecado de una visión museística y estática del paisaje. Esto se ha traducido en la creación de un sinfín de figuras de protección del paisaje que han acabado por crear un entramado mosaico en el territorio británico, donde virtualmente cada porción del terreno cae bajo el dominio de alguna figura de protección, pero debido a su gran número y diversa procedencia legal y administrativa resultan harto difíciles de gestionar y planificar. Destaca positivamente la cantidad, calidad y accesibilidad de la información que las administraciones públicas y otras instituciones generan sobre el paisaje y otros temas ligados a él. Esto es debido a que la normativa británica se apoya siempre en consensos amplios y campañas de información y sensibilización dirigidas a todos los sectores de la sociedad, que por otra parte está altamente organizada en una extensa red de organizaciones sin animo de lucro, que constituyen un grupo de presión importante, y a veces incluso conflictivo.
Reparto de Competencias en Materia de Paisaje La agencia gubernamental responsable de la planificación y elaboración de las directrices para la gestión y conservación de la mayor parte del paisaje británico es la Countryside Commission (Comisión del Medio Rural), encargada de salvaguardar todo el paisaje excepto el forestal, del que se ocupa la Forestry Commission, y el paisaje puramente urbano. La Countryside Commission es una agencia cuyo objetivo consiste en conservar y mejorar la riqueza natural del medio rural inglés y ayudar a que cada vez más gente pueda disfrutar de él. Fue establecida en 1968, sucediendo a la Comisión de Parques Nacionales (National Parks Commission), y tenía en su origen competencias sobre el medio rural de Inglaterra y Gales. En 1982 se convierte en una agencia pública independiente, y desde Abril de 1991 se viene ocupando del medio rural inglés solamente (CCP 384), aunque existen otros organismos análogos en Gales y Escocia. La Countryside Commission no posee tierras, ni gestiona parques periurbanos, ni tampoco bosques. El Ministerio de Medio Ambiente constituye su fuente de financiación, siendo ésta empleada prácticamente en su totalidad en el medio rural en forma de concesión de subvenciones y ejecución de proyectos. Entre los numerosos programas que financia, totalmente o en parte, la Comisión, mencionaremos a continuación algunos de los que no constituyen en sí figuras de protección del paisaje, que son analizados en el siguiente apartado. La Countryside Commission tiene sus propios programas de subvenciones, como el programa agroambiental Plan de Tutoría Rural (Countryside Stewardship Scheme), que ofrece ayuda económica a los agricultores a cambio de que éstos conserven y restauren paisajes o algunos de sus elementos más importantes, facilitando a la vez el acceso a los mismos; o el Plan de Incentivos para Setos Vivos (Hedgerow Incentive Scheme), que tiene como objetivo la restauración de setos vivos. Los estudios de la Comisión ponen en evidencia que la falta de mantenimiento y obstrucciones en las servidumbres de paso pueden hacer que su tránsito resulte imprevisible, por lo que la gente no las utiliza. Existen 193.000 Km de servidumbres de paso en Inglaterra, y el trabajo de la Countryside Commission con las administraciones locales y comarcales mediante el programa Asociación Sendas Municipales (Parish Paths Partnership) tiene como objetivo que ésta sea completamente operativa para el año 2000. Los National Trails, asimilables a nuestros Grandes Recorridos, permiten hacer largos paseos a pie, en bicicleta o a caballo a través de algunos de los paisajes más representativos de Inglaterra. Estos recorridos son designados por la Countryside Commission tras extensos estudios de viabilidad y consultas. Actualmente, existen 12 National Trails en Inglaterra, algunos de los cuales están siendo restaurados. Por otra parte, en un país en el que la mayor parte del suelo es de titularidad privada y utilizada por sus habitantes como medio de subsistencia, la Comisión defiende que la titularidad pública no constituye una solución válida para la conservación de la naturaleza y el paisaje, por lo que estima que la protección del paisaje ha de ser conseguida por medios más sutiles (CCP 362). Por tanto, al contrario de la postura alemana y suiza que hemos analizado en los apartados anteriores, y la francesa que estudiaremos más adelante, la política británica en materia de paisaje no considera la adquisición de suelo por parte de la administración pública como una medida eficaz o necesaria para la protección del paisaje. En cambio, instituciones como la Countryside Commission apoyan tanto financieramente como por otros medios la labor de adquisición de terrenos por parte de las innumerables organizaciones sin ánimo de lucro (charities) existentes en el país, entre las que destaca el National Trust.
Figuras de Protección del Paisaje Derivadas de la Normativa de Ordenación Territorial y Urbanismo, y de la Normativa de Protección de la Naturaleza Las medidas básicas en lo que se refiere a la protección del paisaje británico fueron diseñadas durante el periodo inmediatamente posterior a la segunda guerra mundial, como parte de los planes de reconstrucción de la posguerra, y se convirtieron en leyes a finales de los cuarenta. La legislación con implicaciones más importantes en el medio rural británico la constituyeron las leyes de ordenación del territorio, en concreto la Ley de Ordenación Urbana de 1947 (Town and Country Planning Act 1947) para Inglaterra y Gales, y leyes paralelas para Escocia e Irlanda del Norte, que formaban la base de toda ordenación y control del crecimiento urbano en el ámbito regional y local. Al mismo tiempo que se desarrolló la legislación en ordenación del territorio, el gobierno encargó una serie de informes sobre el uso y la conservación del medio rural, así como sobre la conservación de la naturaleza. La consecuencia más notable de este trabajo fue la Ley de Parques Nacionales y Acceso al Medio Rural de 1949 (National Parks and Access to the Countryside Act 1949), que constituyó la base del sistema británico de áreas protegidas, tanto para la protección del paisaje como de la naturaleza; un sistema que ha sido ajustado y extendido en años subsiguientes, pero que nunca ha sido cambiado sustancialmente. Por otra parte, en lo que respecta a la política sectorial forestal, la Forestry Commission lleva treinta años introduciendo criterios paisajísticos en la gestión forestal de plantaciones en suelo de titularidad tanto pública como privada. Esta agencia gubernamental ha publicado numerosos documentos al respecto, acerca del diseño del paisaje forestal en un medio eminentemente rural (Forestry Commission 1992), el diseño de bosques multifuncionales (Forestry Commission 1991), o el diseño de plantaciones forestales (Forestry Commission 1989). Recogemos a continuación algunas de las figuras de protección de cobertura nacional más notables.
Cinturón Verde (Green Belt) La Ley del Green Belt de 1938 (Green Belt Act 1938), formulada para el Londres metropolitano, fue la precursora de la figura más popular ideada para el control del desarrollo urbano en el Reino Unido. Al comienzo de esta década existían 15 Green Belt, ocupando una superficie total de 1,5 millones de hectáreas, aproximadamente el 12% del territorio de Inglaterra (Coupe y Fairclough 1991). La declaración de un área como Green Belt viene dada por su localización, en general colindante con una zona urbana de gran extensión, y como reconocimiento de su limitado desarrollo urbano, por lo que coincide con el suelo rústico y sin vocación de uso definida. Las funciones originales del Green Belt, a debate desde fechas recientes (ver Elson et al 1993), son:
Dado que en Gran Bretaña existen problemas de acceso a las áreas rurales de propiedad privada para el uso recreativo por parte de la población urbana, el Green Belt cumple un importante papel en este sentido, y por eso se espera que con el tiempo vayan primando las funciones recreativas sobre las urbanísticas. En el caso de paisajes culturales o históricos de relevancia, y paisajes de gran belleza, esta figura puede ser utilizada como herramienta de protección, aún cuando para la declaración del Green Belt no se tomen en cuenta criterios paisajísticos.
Registro de Parques y Jardines Históricos (Register of Historic Parks and Gardens) English Heritage mantiene un Registro de los Parques y Jardines Históricos mediante la competencia que le fue asignada en la Ley del Patrimonio de 1983 (Heritage Act 1983). El Registro, que contiene más de 1.000 inscripciones, fue finalizado en 1988 y está actualmente siendo puesto al día. Aunque carece de reconocimiento legislativo, es un elemento que se toma habitualmente en cuenta en la planificación y control del desarrollo urbano, y ha originado la elaboración de normas de conservación de estos parques y jardines por parte de un buen número de administraciones locales.
Parque Nacional (National Park)
Actualmente las funciones de los Parques Nacionales se limitan a la protección del paisaje y la belleza natural, aunque en la práctica los Parques Nacionales amplían estas competencias para incluir la dimensión histórica de sus paisajes, por lo que la conservación, ligada al desarrollo rural y la planificación económica, suponen una parte importante de sus actuaciones. La normativa agraria, por ejemplo, es considerada como elemento básico a la hora de proteger el paisaje de los Parques.
Área de Belleza Natural Sobresaliente (Area of Outstanding Natural Beauty, AONB) Las AONBs también fueron originadas por la Ley de Parques Nacionales y Acceso al Medio Rural de 1949. Son declaradas por la Countryside Commission, pero al contrario de los Parques Nacionales, su gestión y administración son responsabilidad exclusiva de las administraciones locales. La razón por la que fueron creadas dos figuras diferentes para proteger paisajes de valor equivalente, los Parques Nacionales y las AONBs, es que los Parques engloban superficies mayores y menos frágiles que las AONBs, por lo que pueden soportar un numero mayor de visitantes. Por lo tanto, la conservación es el objetivo primordial de las AONBs, mientras que el de los Parques se basa en su promoción activa como lugar de esparcimiento para sus numerosos visitantes (CCP 276). Su declaración se basa en la calidad visual del paisaje; en su origen el propósito de su declaración era la conservación y mejora de la belleza natural, siendo éste posteriormente ampliado para incluir la conservación de elementos arqueológicos y arquitectónicos propios de la región, en reconocimiento al importante papel de la actividad humana como elemento moldeador del paisaje. Por tanto, puede comprobarse que en la normativa británica ha existido, y todavía existe, un importante sesgo a favor de los elementos más naturales del paisaje, en detrimento de los de origen humano, aunque por otra parte estén muy presentes las cualidades más subjetivas del paisaje, algo que podría atribuirse en cierta medida a razones de tipo recreativo y turístico. Las 37 AONBs ocupan más del 14% del territorio de Inglaterra, un porcentaje similar al ocupado por el Green Belt, localizándose preferentemente en las tierras bajas y el sur de Inglaterra, y complementando así la distribución de los Parques Nacionales.
Área de Conservación (Conservation Area) Las Conservation Areas son declaradas por las autoridades locales, y existen alrededor de 6.300 de ellas en Inglaterra. Originalmente fue la Ley de Servicios Públicos de 1967 (Civil Amenity Act 1967) la que les otorgó estas competencias, que fueron revisadas en la Ley de Planificación (Edificios Catalogados y Áreas de Conservación) de 1990 (Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990). Su función es la protección de aquellas construcciones que hagan que un área pueda ser catalogada de interés histórico o arquitectónico. En la práctica, esta figura de protección viene a utilizarse en el caso de zonas urbanas y pequeñas poblaciones. Existen unas pocas Conservation Areas en zonas rurales, que se centran en edificaciones aisladas o en grupo, aunque también se incluyen muros de piedra en zonas en las que domina el sistema agrario de campos cercados, o el sistema de campos abiertos en las regiones donde éste se practique.
Costa Patrimonial (Heritage Coast) El intenso proceso de urbanización de los años sesenta hizo que desaparecieran los amplios tramos de costa sin urbanizar, por lo que en 1965 el National Trust lanzó la Campaña Neptuno para comprar las zonas costeras más amenazadas. Esto trajo consigo la elaboración de un informe por parte de la Countryside Commission en la que aconsejaba al gobierno que aquellos tramos con mayor interés paisajístico fueran protegidos en forma de Heritage Coasts, tras lo cual en 1972 el gobierno recomendó la idea a las autoridades locales. Las Heritage Coasts, definidas por la Countryside Commission, tienen objetivos similares a las AONBs. Aunque carecen de base legal, el Ministerio de Medio Ambiente ha reconocido la definición de Heritage Coasts. Actualmente existen 43 tramos de costa designados como tal, sumando aproximadamente un tercio del total de la costa inglesa, y localizados principalmente al sudoeste de Inglaterra. En general, coinciden en su localización con las zonas costeras de las AONBs.
Reserva Natural Nacional (National Nature Reserve, NNR) Existen más de 234 National Nature Reserves en Gran Bretaña, ocupando más de 165.000 hectáreas, de las cuales la mitad están localizadas en Inglaterra, y curiosamente 26 NNRs pertenecen al National Trust. Las que están localizadas en Inglaterra son mantenidas por la agencia gubernamental English Nature, y la mitad proviene de convenios con propietarios privados. English Nature tiene capacidad de declaración de las NNRs mediante la Ley de Vida Silvestre y Medio Rural de 1981 (Wildlife and Countryside Act 1981) que fue modificada en 1985 (Amendment Act 1985). Las Reservas Naturales son definidas desde el punto de vista de la riqueza florística, faunística, geológica o fisiográfica, sin que exista reconocimiento alguno de las dimensiones arqueológica o histórica. Sin embargo, tal como ocurre con la categoría que se expondrá a continuación, muchas veces contienen este tipo de elementos. Esta figura de protección se prueba muy útil en los casos en los que interese preservar un paisaje cultural mediante el mantenimiento del proceso o actividad que lo mantiene tal como se quiere conservar. Lugar de Interés Científico Especial (Site of Scientific Special Interest, SSSI) Existen 5.200 SSSIs en Gran Bretaña, ocupando un total de 1,6 millones de hectáreas, dándose el caso que 466 SSSIs pertenecen al National Trust. Al igual que en el caso de las NNRs, son declarados por English Nature, que debe notificar la declaración a autoridades locales, propietarios y ocupantes de toda área que sea considerada de interés especial por razones faunísticas, florísticas, geológicas o fisiográficas. Su protección, basada en la restricción de ciertas actividades, supone un gasto compensatorio considerable.
Lista de Bosques Semi-Naturales (List of Semi-Natural Woodlands) La agencia Nature Conservancy Council elaboró listas de bosques seminaturales en el ámbito comarcal durante la década de los ochenta, que son utilizadas como indicadores de importancia relativa por la Asociación de Propietarios Forestales, autoridades locales para la planificación del desarrollo urbano, y la agencia Forestry Commission para determinar las cuantías de las ayudas para la gestión de bosques. Los dos criterios principales para la inclusión en la lista son que el bosque haya existido desde 1.600, y que sea el resultado de regeneración natural. Por tanto, estos bosques son elementos históricos del paisaje que han permanecido en él durante un periodo largo, y a menudo contienen vestigios de paisajes relícticos en mejor estado de conservación que en el paisaje cultivado circundante.
Los Programas Agroambientales Al tiempo que fue puesto en marcha el programa de las ESAs, el ministerio de agricultura y pesca británico (MAFF) diseñó una Estrategia y Metodología de Seguimiento del Paisaje (Landscape Monitoring Strategy and Methodology) con vistas a la identificación de los cambios producidos por la iniciativa ESA en la calidad del paisaje, de la siguiente forma (Haigh 1990, 237-239):
Existen otros muchos programas de subvenciones para que los agricultores puedan conservar el valor de sus tierras. La ayuda financiera va desde convenios de gestión para tierras que contengan elementos arqueológicos y naturales de interés, subvenciones para mantener bosquetes de interés histórico, a ayudas de las autoridades locales (sobre todo en Parques Nacionales que otorgan compensaciones económicas a los municipios en su radio de acción) para la reparación de edificaciones rurales y muros de piedra. Por otra parte, el Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación lanzó en 1989 un Plan de Subvenciones para la Conservación Rural, que proporcionan ayuda a los agricultores para que maximicen el potencial paisajístico y de conservación de sus actividades. Este Plan tiene como función prioritaria la conservación de la naturaleza, pero existen categorías de actividades susceptibles de beneficiarse de estas ayudas que son positivas para la conservación de paisajes culturales, tales como la gestión de brezales, y la reparación y mantenimiento de lindes históricas en forma de setos y muros de piedra.
Figuras de Protección Regionales y Locales También existen figuras de protección creadas por la planificación regional y local, y se cree que este tipo de declaración irá en aumento. Por ejemplo, Surrey tiene las Áreas de Gran Valor Paisajístico (Areas of Great Landscape Value); Somerset y otros condados han declarado Áreas de Paisaje Especial (Special Landscape Areas); y Leicester ha declarado una serie de Áreas de Paisajes Especialmente Atractivos (Areas of Specially Attractive Landscapes). La complejidad y, podría incluso decirse que confusión, provocada por la generalización del desarrollo de figuras de protección locales, debiera hacernos reflexionar acerca de la necesidad de establecer unos criterios generales para la evaluación y valoración de los paisajes en el ámbito local, de forma que estas iniciativas locales puedan ser asimiladas por la ordenación territorial, ya que de lo contrario resulta difícil establecer si un Area de gran Valor Paisajístico de Surrey tiene en el contexto regional valor equivalente, mayor o menor que un Area de Paisaje Especial de Somerset, por ejemplo.
Programa sobre la Identidad del Paisaje Rural La Comisión ha puesto en marcha recientemente este programa que tiene por objetivo interpretar y comunicar el carácter de la totalidad del paisaje inglés (CCP 472). El programa trata de dar respuesta a la necesidad de los ciudadanos de comprender el paisaje, conocer cómo ha evolucionado hasta su estado actual, y de qué forma puede cambiar en el futuro. Para ello, es necesario descubrir las razones que hacen un área distinta de otras. El proyecto Countryside Character Programme identifica, describe y analiza la diversidad y especial carácter del paisaje inglés, al tiempo que busca oportunidades de conservar o mejorar la identidad del paisaje de forma que se pueda salvaguardar su diversidad para las generaciones venideras. Los productos que se derivan de este programa son:
Normativa Francesa en Materia de Paisaje La ley del paisaje francesa, aprobada en 1993, cuyo objetivo principal consiste en la integración del paisaje en los textos legales o instrumentos de protección del patrimonio histórico-cultural y natural preexistentes, pone de manifiesto una aproximación completamente diferente a los ejemplos presentados hasta ahora para desarrollar la política y normativa de paisaje, además de ser la única que se ocupa exclusivamente del paisaje. El objetivo de esta ley consiste en introducir los cambios necesarios en otros instrumentos de la normativa francesa para lograr que el paisaje esté presente en los mismos.
La Ordenación Territorial La normativa de ordenación del territorio tiene también gran incidencia en el paisaje. La urbanización es controlada en Francia mediante un sistema de zonificación, y dentro de la normativa en esta materia destaca el Código de Urbanismo (Code de l’Urbanisme), que establece tres herramientas reguladoras para ejercer el control en el ámbito regional y local (Kropf 1996). La primera herramienta es el Esquema Director (Schéma Directeur) supramunicipal, consistente en un plan estratégico para la ordenación del territorio en el ámbito comarcal. La segunda herramienta, de aplicación en áreas de interés dentro de los municipios, es la Zona de Protección del Patrimonio Arquitectónico, Urbano y Paisajístico (Zone de Protection du Patrimoine Architectural, Urbain et Paysager, ZPPAUP). Por último, y siendo la herramienta más utilizada, destaca el Plan de Ocupación de Suelo (Plan d’Occupation des Sols, POS), que es un plan municipal opcional que confiere mayor control sobre el proceso de urbanización a las administraciones locales. Típicamente, el POS es preparado para un municipio por la Dirección Departamental de Equipamientos (Direction Départamental de l’Equipement, DDE), una institución estatal. Sin embargo, tras la legislación sobre descentralización de 1983, los municipios tienen derecho a elaborar sus propios POS. El requerimiento mínimo que establece el Código de Urbanismo para un POS es que diferencie entre suelo urbanizable, y no urbanizable. Existen diferentes categorías para la designación de zonas, pero no todas deben ser utilizadas obligatoriamente, y además cada POS puede incluir sub-zonas adicionales, hecho que facilita la protección de elementos de importancia local. La figura de las ZPPAUP es menos flexible que los POS, y más difícil de aplicar, ya que requiere la intervención del estado en su financiación y la aprobación del Arquitecto de Edificaciones de Francia (Architect des Bâtiments de France, ABF), por lo que es más indicada para áreas de importancia histórica especial, tal como veremos más adelante. Como en el resto de los países analizados, las disposiciones sobre los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) también tienen repercusión sobre el paisaje en Francia, mediante la Ley de 10 de Julio de 1976 sobre la Protección de la Naturaleza, que analizaremos más adelante.
Las Figuras de Protección del Paisaje Yves Luginbühl (1989) realiza un análisis de la normativa francesa en materia de paisaje en su obra sobre los paisajes franceses, tras la cual la aportación más importante en este campo ha sido la Ley de 8 de Enero de 1993 sobre la Protección y Puesta en Valor del Paisaje (Loi du 8 janvier 1993 sur la Protection et le Mise en Valeur des Paysages). Realizaremos primero un repaso de la normativa existente antes de la citada ley, siguiendo el esquema propuesto por Luginbühl, para analizar ésta en último lugar.
Figuras y Medidas Directas para la Protección del Paisaje Ya a finales del siglo XIX existían medidas de protección puntuales para lugares pintorescos o legendarios, de manera que la Cascada de Gimel en Corrèze fue el primer lugar en ganar un estatus de protección. Tras estas iniciativas puntuales, fue promulgada la Ley de Protección de Lugares y Monumentos Naturales (Loi de Protection des Sites et des Monuments Naturels) en 1906, aunque las dificultades en su aplicación hicieron que fuera sustituida por la Ley de 2 de Mayo de 1930 de Monumentos Naturales (Loi du 2 mai 1930 Relative à la Protection des Monuments Naturels et des Sites de Caractère Artistique, Historique, Scientifique, Légendaire ou Pittoresque). En el periodo que separa la promulgación de estas dos leyes, fue aprobada otra en 1913 sobre la protección de monumentos históricos. Como puede comprobarse, estas primeras iniciativas se centran en las cualidades monumentales e históricas del paisaje, hecho que responde a la época en que fueron desarrolladas. Ley de 2 de Mayo de 1930 relativa a la Protección de Monumentos Naturales y de Lugares de Carácter Artístico, Histórico, Científico, Legendario o Pintoresco Esta Ley da cabida a la protección de lugares específicos por motivos estéticos, y establece dos medidas de protección: la catalogación (classement) y el registro (inscription). La catalogación supone un estatus de protección mayor, de manera que todo lugar catalogado no puede sufrir cambios en su aspecto sin contar con la aprobación del ministerio correspondiente. Cualquier particular o persona privada puede tomar la iniciativa de proponer lugares para su catalogación, pero es la Comisión Departamental de Lugares, Perspectivas y Paisajes o la administración local o regional quien toma las riendas del proceso. El registro está reservado para lugares y paisajes naturales que, sin llegar a presentar características excepcionales que aconsejen su catalogación, necesitan ser protegidos. La iniciativa de su nombramiento discurre de manera análoga a la catalogación. Aunque en un principio tanto el registro como la catalogación se aplicaban a lugares de extensión reducida, incluso a elementos del paisaje como árboles o cascadas, con el tiempo han ido incorporándose lugares de gran extensión a estas categorías de protección (26.100 Ha del Macizo del Mont-Blanc, por ejemplo). Su distribución por el territorio francés es desigual, concentrándose en las costas, las montañas (los Alpes sobre todo), y la región de París. La protección de estos lugares fundamentalmente comporta restricciones en la modificación y construcción de edificaciones, y no toma en consideración los cambios en los usos del suelo derivados, por ejemplo, de las actividades de explotación agrícola. Como consecuencia, y para evitar conflictos, las explotaciones agrícolas suelen ser bien excluidas del Site Classé, o bien se establecen convenios locales para su gestión. El gran número de lugares protegidos mediante estas figuras, y la antigüedad de algunas de las declaraciones complican la gestión de estos lugares catalogados y registrados. Ley de 31 de Diciembre de 1913 sobre los Monumentos Históricos (Loi du 31 décembre 1913 sur les Monuments Historiques) Esta es la ley francesa más antigua con implicaciones paisajísticas, que fue modificada en 1943 para incluir los alrededores de los monumentos catalogados en un radio de 500 m o 78.5 Ha. Esta Ley, de forma análoga a la anterior, establece dos categorías de protección:
La protección puede afectar a la totalidad o parte del inmueble, y puede ser demandada tanto por su propietario, como por la administración o personas privadas. La protección de monumentos históricos protege al mismo tiempo el paisaje que los circunda en un radio de 500 m. La catalogación requiere la intervención del Arquitecto de Edificaciones de Francia (Architect des Bâtiments de France), y es algo más compleja que la que prevé la Ley de Monumentos y Lugares Naturales, como lo es también su descatalogación. Decreto de 26 de Junio de 1959 sobre los Perímetros Sensibles (Décret du 26 juin 1959 sur les Périmètres Sensibles), reforzado por las Leyes de 31 de Diciembre de 1976 y de 18 de Julio de 1986 Estos Perímetros son delimitados en los Departamentos que necesiten de una protección especial en razón del interés de sus paisajes y localidades. La declaración permite la percepción de un impuesto de espacios verdes, la delimitación de zonas de protección, y la adquisición de espacios naturales para ser abiertos al público. En general, se sitúan en los Departamentos del litoral, el Valle del Loira y los Alpes, cubriendo una extensión total que superaba los 100.000 Km2 en 1989 (Luginbühl 1989). Conservatorio del Espacio Litoral y las Orillas Lacustres (Le Conservatoire de l’Espace Littoral et des Rivages Lacustres, CELRL) Este organismo, creado en 1975, constituye una institución pública dotada de autonomía financiera, cuyo objetivo es adquirir suelo a fin de asegurar la protección y la gestión de las costas y orillas de grandes lagos, evitando que sean urbanizados. Esta es la forma más radical de protección de las costas existente en Francia, y cubre alrededor de 33.000 Ha repartidas entre las costas mediterráneas, bretonas, en Vendée y en las costas del Canal de la Mancha. Tal como hemos visto en apartados anteriores, Alemania y Suiza establecen previsiones acerca de la adquisición de suelo con vistas a la protección del paisaje, pero no cuentan con una institución pública específica que cumpla esta función. Parque Nacional (Parc National) Los Parques Nacionales fueron creados en 1960, y son espacios en los que el paisaje, la flora y la fauna están estrictamente protegidos. Están situados predominantemente en zonas de montaña. Contrasta este concepto de parque nacional frente al británico, en el que prevalecen los usos recreativos y turísticos sobre la protección en los parque nacionales. Ley de 10 de Julio de 1976 sobre la Protección de la Naturaleza (Loi du 10 julliet 1976 sur la Protection de la Nature) Esta ley declara en su primer artículo que la protección de los paisajes es de interés general, e impone la necesidad de efectuar un Estudio de Impacto Ambiental previo a la realización de ciertos tipos de actuaciones. El citado EIA debe contener un análisis inicial del lugar, una evaluación de las modificaciones que la actuación propuesta conlleva, y las medidas previstas para reducir, suprimir o compensar las consecuencias negativas en el ambiente y el paisaje. En la mayoría de los casos, las medidas previstas para remediar las consecuencias sobre el paisaje se limitan a realizar plantaciones de árboles y arbustos destinadas ocultar visualmente la actuación a realizar, principalmente carreteras, líneas de alta tensión, etc. En el caso de las concentraciones parcelarias, los estudios de impacto hacen hincapié en el mantenimiento de los bosquetes y setos vivos que corren peligro con este tipo de actuación. En este sentido, llama la atención la abundante literatura francesa sobre setos vivos, que trata tanto sus funciones paisajísticas, como las ambientales y agrícolas (por ejemplo, Soltner 1985, y Soltner 1987). Ley de 29 de Diciembre de 1979 relativa a la Publicidad y Letreros (Loi du 29 décembre 1979 relative à la Publicité, aux Enseignes et Pré-Enseignes) Esta Ley está destinada a evitar la proliferación de anuncios, carteles y letreros diversos indicando tanto la localización de establecimientos que ejercen una actividad determinada como la de lugares de interés. Por ejemplo, prohíbe la publicidad en los inmuebles y monumentos naturales catalogados o registrados, en los Parques Nacionales y Reservas Naturales, y en los árboles. Ley de 7 de Enero de 1983 (Loi nº 83-8 du 7 janvier 1983), Decreto de 25 de Abril de 1984 (Décret nº 84-305 du 25 avril 1985), y Circular de 1 de Julio de 1985 (Circulaire nº 85-45), relativas a las Zonas de Protección del Patrimonio Arquitectónico y Urbano (Zones de Protection du Patrimoine Architectural et Urbain, ZPPAU) La Ley 83-8 de 7 de Enero de 1983, relativa al reparto de competencias entre los municipios, los departamentos, las regiones y el estado, llamada Ley de Descentralización, establece un Cuerpo Regional del Patrimonio y los Parajes (Collège Regional du Patrimoine et des Sites), y permite a las administraciones locales crear las Zonas de Protección del Patrimonio Arquitectónico y Urbano (ZPPAU). Las ZPPAU constituyen una herramienta de protección que incluyó la alusión al paisaje en su título en 1993, cuando se vinieron a llamar Zones de Protection de Patrimoine Architectural, Urbain et Paysagère (ZPPAUP), a consecuencia de la aprobación de la Ley del Paisaje que analizaremos más adelante. Las ZPPAUP incluyen los siguientes elementos:
Los espacios agrícolas y naturales no pueden ser objeto de una ZPPAUP, por lo que su interés en la protección del paisaje se ve limitado al suelo edificado. Este hecho, lejos de ser negativo, pone de manifiesto la necesidad de regular el paisaje edificado, el paisaje urbano, al que suele prestarse menor atención que a los paisajes con dominancia de los elementos agrícolas y naturales en la normativa de paisaje. La iniciativa de estudiar la candidatura de una ZPPAUP es tomada bien por la administración local, o bien por el Comisario de la República. El estudio es encomendado a una serie de especialistas que elaboran un informe sometido a encuesta pública. Las normas que se imponen en las ZPPAUP son diversas, e incluyen las prohibiciones o limitaciones para demoler, construir, y modificar el aspecto de las edificaciones, talar, la obligación de proceder a trabajos de restauración, de utilizar materiales locales, etc. Tal como ocurre en la normativa suiza de paisaje, existen numerosas medidas indirectas de actuación en el paisaje, entre las que se encuentran los Sectores Salvaguardados, la legislación relativa a las instalaciones contaminantes, la ley de protección de la montaña, la de la protección del litoral, los Parque Naturales Regionales, las Reservas Naturales, las directrices paisajísticas para la ordenación forestal, y diversos inventarios, que no nos detendremos a analizar aquí. La Ley de 8 de Enero de 1993 sobre la Protección y Puesta en Valor de los Paisajes (Loi du 8 janvier sur la Protection et Mise en Valeur des Paysages) La Ley del Paisaje francesa, además de introducir disposiciones especificas sobre la materia, incluye una serie de modificaciones y observaciones en otras leyes e instrumentos de protección y ordenación de los recursos naturales y culturales, de manera que el paisaje sea incorporado a la normativa en materia de medio ambiente, de ordenación territorial, de costas, y de protección del patrimonio natural, histórico, arquitectónico y cultural. En su primer artículo establece que el estado puede adoptar directrices destinadas a la protección y puesta en valor del paisaje en territorios que destaquen por su interés paisajístico. Al ser esta una Ley elaborada tras el proceso de descentralización, y al igual que hemos visto que ocurre en otras, las directrices son elaboradas a iniciativa tanto del estado como de las administraciones locales, departamentales o regionales. Tanto las directrices como la delimitación de las áreas en las que son aplicadas son fruto de un convenio entre la administración central, las regionales y las locales. Las directrices de aplicación en las zonas a proteger determinan los principios fundamentales para la protección de las estructuras paisajísticas del territorio, y la Ley dispone que los instrumentos derivados de la normativa de ordenación territorial y urbanismo deben ser compatibles con las directrices de protección y puesta en valor de los paisajes. Los artículos segundo, tercero, cuarto y quinto de la Ley introducen modificaciones en el Código Rural y el Código de Urbanismo. El segundo hace hincapié en el papel de los Parques Naturales Regionales en la protección del paisaje, mediante la inserción de un nuevo artículo en el Código Rural. Los restantes tres artículos introducen el paisaje en los POS y otros instrumentos derivados del Código de Urbanismo (“Los POS tendrán en cuenta la preservación de la calidad del paisaje y la dirección de su evolución (...) Todos los trabajos que tengan el efecto de destruir un elemento del paisaje identificado por un POS y que no estén sometidos a un régimen de autorización deberán ser objeto de una autorización previa”). El sexto artículo introduce el paisaje en el título de las ZPPAU, que como hemos visto con anterioridad fueron creadas en 1983 a raíz del reparto de competencias entre las administraciones locales, departamentales, regionales y estatales. Por tanto, a partir de esta Ley, las ZPPAU vienen a llamarse ZPPAUP. El noveno artículo establece que “la política forestal deberá velar por el respeto y la puesta en valor de los medios naturales, del patrimonio rural y de los paisajes”. El artículo diecisiete habla de la protección de elementos paisajísticos vegetales, como las repoblaciones lineales y setos, tanto aquellos existentes como los previstos. Además, se crean una Comisión de Lugares, Perspectivas y Paisajes en cada Departamento, y una Comisión Superior de Lugares, Perspectivas y Paisajes en el ámbito estatal. Comentarios Breves acerca de las Disposiciones de Paisaje en otros Países A continuación se analizan, de forma somera, algunos de los aspectos más interesantes de las políticas y normativas de paisaje de los Países Bajos e Italia.
El Paisaje en Los Países Bajos El concepto de ordenación del territorio en los Países Bajos se basa en la invención del concepto Randstad (Ciudad-Anillo) - Green Heart (Corazón Verde) durante la primera mitad del siglo XX. Entre los años 1918 y 1940, algunos urbanistas holandeses expresaron su preocupación por el rápido desarrollo de las zonas urbanizadas al oeste de los Países Bajos. Los urbanistas de este país no veían con buenos ojos las grandes ciudades europeas como Londres o París, que consideraban insalubres, ineficaces, congestionadas y llenas de criminales. El calificativo de Randstad no fue acuñado hasta 1935, cuando el primer director de la KLM, Albert Plesman, lo utilizó para referirse a la conurbación en forma de herradura al oeste de los Países Bajos, que podía intuirse ya en los mapas de aquella época. La Agencia Nacional de Ordenación Territorial desarrolló el concepto, señalando la ventaja que suponía tener el territorio organizado sobre la base de un anillo de quince ciudades situadas rodeando un área central dedicada a la agricultura, creando un equilibrio tanto entre la ciudad frente a las pequeñas poblaciones, como entre el medio rural y el urbano. En 1950 el parlamento aceptó encargar un estudio para analizar las consecuencias de la industrialización y la concentración de la población en el Randstad, que tardó ocho años en realizarse y ha sido la base de la política y normativa en materia de ordenación territorial en el país. Entre otras cosas, la Comisión encargada del estudio hizo una acertada predicción del crecimiento demográfico hasta 1980, y propuso poner límites a la suburbanización, creando un nuevo pueblo por cada gran ciudad del Randstad, cuya función consistía en absorber el crecimiento de forma que el Randstad contara con ciudades de menos de un millón de habitantes sin que éstas llegaran a agregarse en un continuo urbano (Van der Valk 1993). Por tanto, el Randstad era interpretado como una metrópolis polinuclear con forma de herradura localizada alrededor del Corazón Verde en el que se daba prioridad a los usos agrícolas, recreativos y de conservación. Este modelo territorial viene a probar que la ordenación del territorio y del paisaje deben basarse tanto en el análisis del potencial y limitaciones que ofrece el territorio para poder proponer medidas de ordenación y gestión de acuerdo con la disponibilidad de recursos, como en la introducción de un enfoque creativo e innovador, del que pueden surgir figuras que la sociedad acepte, asimile y realimente hasta el punto de que sea difícil reconocer si fueron creadas o simplemente identificadas. Este último es el caso del Randstad-Green Heart, una idea inspirada por la incipiente formación de un anillo de ciudades alrededor de tierras de uso agrícola, y que ha sido potenciada durante décadas para acabar formando una realidad indiscutible, incluso en la actualidad. Los diversos informes sobre la ordenación territorial (1960, 1966, 1973-86, 1988- 90) reforzaron la figura del anillo de ciudades rodeando a un corazón verde, aunque los últimos informes expresaban cierta preocupación por la creciente intrusión del desarrollo urbano en el corazón verde del país. Por tanto, se comienza a cuestionar la validez del modelo territorial, y la decisión de organizar Concursos Nacionales de Ordenación Territorial en la década de los ochenta es interpretada por Vroom (1992) como una reacción frente al sistema de ordenación territorial holandés, basado en una zonificación en la que se indican los usos de suelo previstos para ciertas áreas, dejando en blanco aquellas otras en las que se observan valores naturalísticos o paisajísticos. La prematura muerte de Wijers, uno de los directores de la Agencia Nacional para la Ordenación del Territorio, dio lugar a la creación de la Fundación Eo Wijers en 1985, cuya labor consiste en organizar los citados concursos, en un intento de fomentar actividades de diseño y ordenación en el ámbito regional y ofrecer una oportunidad de presentar ideas originales a los profesionales jóvenes. Hasta la fecha, han sido convocados cuatro concursos, para ocuparse de temas como los paisajes riparios del centro del país, los paisajes transfronterizos con Bélgica y Alemania, y la transición entre el Randstad y el Corazón Verde (ver Vroom 1992; y Maas et al. 1994). En general, la evaluación de estos concursos es muy positiva, ya que aunque muchas de las propuestas no sean viables, presentan soluciones imaginativas para los desarrollos futuros. Respecto a las disposiciones sobre el paisaje, como hemos podido comprobar las actividades recreativas y los objetivos de protección del entorno se centran en el Corazón Verde, donde también se concentra el uso agrícola. Es por ello que la política de protección y gestión del paisaje está íntimamente ligada a la política agraria del Corazón Verde. El principio general de la política de relación agricultura-paisaje consiste en crear, allí donde sea posible, una combinación de la agricultura con los valores naturalísticos y paisajísticos (como se propone en de Regt 1989), y allí donde resulte necesario, separar los dos objetivos. Además de este principio general, existen diversas figuras de protección del paisaje:
Resulta curioso comprobar la existencia de una categoría de protección del paisaje denominada “Paisaje Nacional”, ligada a los recursos turísticos, que probablemente corresponde a la herencia de la primera mitad del siglo, en la que como expone Cosgrove (1994), se fomentó la implantación de una noción de paisaje representativo de la nación en diversos países europeos. A su vez, el Memorándum de Relación de 1975 permite al gobierno adquirir suelo con fines conservacionistas, así como establecer convenios de gestión voluntarios con agricultores, al igual que hemos visto que ocurre en otros países. Aun cuando las subvenciones de los convenios de gestión tienen una cuantía considerable, la alta productividad del suelo en gran parte del país ha hecho que no resulten demasiado atractivas.
El Paisaje en Italia Como en los demás casos que hemos ido viendo a lo largo del artículo, el interés por la protección del paisaje en Italia comenzó por los paisajes con un marcado interés histórico y cultural, y los particularmente bellos. De esta forma, la Ley de Conservación de 1909 (Ley nº 364 de 29 de Junio de 1909) sentaba las bases para la conservación de perspectivas y fenómenos naturales relacionados con la historia y cultura italianas, como la cascada de Marmore o el pinar de Ravenna. Esta protección fue extendida en 1912 (Ley nº 688 de 23 de Junio de 1912) a los parques y jardines de interés histórico y artístico, y a las vistas panorámicas de gran belleza en 1922 (Ley nº 778 de 11 de Junio de 1922), en la época en que el filósofo Benedetto Groce era Ministro. La primera alusión directa al paisaje en la normativa italiana la encontramos en la Ley de 29 de Junio de 1939 para la Protección de las Bellezas Naturales (Legge 19 giugnio 1939, nº 1497, per la Protezione delle Belleze Naturali), fruto de la necesidad de proteger el paisaje del desarrollo urbanístico relacionado con el turismo. Esta ley, como casi todas las que fueron aprobadas en Europa en esa época, es marcadamente esteticista y poco dinámica en sus principios, además de estar íntimamente ligada a los acontecimientos políticos de ese periodo, con el reforzamiento del nacionalismo y el deseo de crear en las mentes de los ciudadanos un concepto de “paisajes nacionales”. La citada Ley entiende por paisaje las bellezas naturales y el testimonio visible de los procesos históricos, muy en la línea del concepto antropocéntrico de Groce, e introduce la figura de los Planes Paisajísticos, cuyo objetivo primordial era la protección de la calidad visual del paisaje. Solamente diez Planes fueron presentados para su aprobación bajo esta Ley, y éstos correspondían a pequeñas porciones del territorio. El escaso éxito de este instrumento de planificación lo achaca Maniglio (1992), entre otras razones, a la ausencia de formación en materia de paisaje, lo que originaba una falta de capacidad para comprender e implementar los Planes Paisajísticos. En realidad, no fue hasta la década de los setenta cuando fue renovado el debate sobre el paisaje, junto con las cuestiones ambientales. Entre la normativa más reciente, destaca la llamada Legge Galasso, la Ley nº 431, de 8 de Agosto de 1985, sobre las Disposiciones Urgentes par la Tutela de las Zonas de Particular Interés Ambiental (Tutela delle Zone di Particolare Interesse Ambientale). La Ley Galasso básicamente formula disposiciones para la evaluación de la situación en un momento dado frente a una propuesta concreta de modificación. Sin embargo, la ley no proporciona una definición del concepto de paisaje, ni establece los procedimientos a seguir en la implementación de los Planes Paisajísticos.
El Paisaje Vasco La diferencia fundamental entre las medidas diseñadas para la ordenación y gestión del paisaje y aquellas que simplemente influyen en él reside en que las primeras tienen como objeto fundamental el paisaje y su conservación, mientras que las segundas a lo sumo lo mencionan o toman en cuenta. En el caso de la CAPV puede decirse que prevalecen las medidas que influyen indirectamente en el paisaje sobre aquellas que han sido desarrolladas para ordenar el paisaje. Como es lógico, aun cuando todo instrumento de gestión y ordenación del territorio y los diferentes recursos debe tener en cuenta las posibles consecuencias indirectas que de su aplicación puedan derivarse, lo cierto es que su finalidad reside en la consecución de determinados objetivos mediante la adopción de medidas directas. Es por ello que mientras no sea creado un instrumento cuyo objeto fundamental sea la ordenación y gestión del paisaje, se corre el riesgo de que ante la existencia de un vacío normativo la evolución del paisaje acabe siendo la suma de los subproductos de la política y normativa en materias con objetivos a veces afines, pero a veces incluso antagónicos, como la protección de la naturaleza, la ordenación territorial, la agricultura, la ordenación forestal, el turismo, el urbanismo, la industria, las grandes infraestructuras, etc., que aun cuando están estrechamente ligadas al paisaje, en ningún caso lo abarcan en su totalidad. Centrándonos en las posibilidades que se abren para el desarrollo de normativa específica sobre paisaje en el País Vasco, básicamente caben tres opciones:
Como hemos mencionado al comienzo del artículo al tratar las diferentes formas en las que el paisaje es introducido en la normativa, las tres opciones no son en absoluto excluyentes, y mientras se mantenga una visión estratégica tanto en la escala temporal como en la espacial, pueden ser desarrolladas indistintamente o en combinación. En cualquiera de los casos, resulta imprescindible introducir los criterios y objetivos paisajísticos en la normativa sectorial, sobre todo en los PTSs que traten la agricultura, los bosques, el medio natural, el patrimonio cultural, la industria, las infraestructuras, y el turismo, así como en las disposiciones respecto a estos aspectos contenidas en los PTPs. Los modelos presentados en el presente artículo sugieren diferentes caminos para el tratamiento del paisaje, desde la ordenación y gestión del paisaje basándose en la protección de los ecosistemas y en un esquema altamente jerarquizado, como es el caso alemán, hasta el apercibimiento de que el excesivo desarrollo de figuras de protección inconexas necesita de la elaboración de una ley marco que delimite competencias, como en el caso de Francia. La información analizada sugiere que, hasta cierto punto, es posible gestionar y proteger el paisaje mediante medidas puntuales, pero al mismo tiempo el paisaje va camino de ser definitivamente abordado en la normativa y política internacional en Europa, y ello probablemente conferirá una posición de ventaja a los países que ya cuenten con normativa especifica sobre el paisaje. A modo de conclusión final puede decirse que el análisis de las experiencias de otros países en el desarrollo de su política y normativa de paisaje, al referirlo a los objetivos e iniciativas existentes en la CAPV, permite formular, entre otras, las siguientes recomendaciones, necesidades y carencias:
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