OPTIMALISMO Y
ORDENACION DEL TERRITORIO EN LA COMUNIDAD AUTONOMA DEL PAIS VASCO : ASPECTOS CONCEPTUALES Y METODOLOGICOS
JOSEBA JUARISTI
INTRODUCCION
Cabe un
doble punto de vista sobre lo que puede considerarse ordenación del
territorio. Por una parte se entiende la acción de unas instituciones que
tienen como objetivo regular el uso del espacio geográfico de una
comunidad según unos óptimos establecidos.
En este
sentido, la Comunidad Autónoma del País Vasco no es un caso distinto de
otros. Es decir, aquí no hay, ni ha habido, una ordenación del territorio.
Como en
otras partes, el Departamento de Política Territorial y Obras Públicas
tiene que ver más con lo segundo que con lo primero. Las decisiones se
toman a posteriori de los problemas engendrados por el funcionamiento del
sistema económico y social y las soluciones pertenecen a las esferas de
las obras públicas relacionadas con cuestiones de accesibilidad y a las
cuestiones de equipamientos colectivos.
Aunque
actualmente se está en los inicios de una política de Medio Ambiente sobre
la base de algunos estudios en ejecución, la política territorial tiene un
ámbito muy restringido, y propiamente la realiza cada departamento:
Educación, Agricultura, Sanidad, etc., manteniendo unos óptimos
específicos en cuanto a la distribución espacial de sus recursos, sin
tener en cuenta la interacción total y el hecho —recogido
por la teoría de sistemas—
de
que la optimización de un determinado sistema puede llevar a la
desoptimización de otro.
Desde una
definición funcional puede considerarse que cualquier acción del hombre
sobre el espacio geográfico introduce un cierto orden o un cierto caos, y
por lo tanto los comportamientos colectivos tienen una gran importancia
como factor de ordenación del territorio, y no es deseable —y hasta cierto
punto tampoco posible— un fuerte control de los comportamientos por parte
de las instituciones, aunque sí se puede actuar sobre ellos
indirectamente.
OPTIMALISMO POR LOS ASPECTOS FUNCIONALES
El
problema principal de la ordenación del territorio está en fijar los
óptimos: aquello que consideramos bueno, o por lo menos, satisfactorio.
También, los óptimos deben construirse de manera que sean alcanzables
desde la realidad actual.
Erróneamente se suele entender que hay que adecuar las instituciones
territoriales: municipios, provincias, a una realidad funcional: áreas de
mercado, áreas de movimientos diarios al trabajo, etc., pero esto puede
rechazarse desde el punto de vista de que la realidad actual no supone un
óptimo, se puede perfeccionar.
Esta
adecuación de lo institucional a lo funcional parece una tendencia muy
marcada, incluso en investigación geográfica, y los primeros estudios
sobre el funcionamiento del sistema urbano del País Vasco llamaron la
atención porque señalaban muy bien esta falta de correspondencia (1).
Actualmente se han multiplicado estas investigaciones que tratan de
demostrar lo obsoletos que están algunos límites territoriales, algunos
distritos urbanos, definir los límites de las áreas metropolitanas, etc.,
etc. Pero estos estudios lo único que aportan es una visión de la realidad
que posteriormente hay que juzgar. Entre los investigadores las
discusiones se suelen centrar en escoger los indicadores funcionales más
idóneos y en las técnicas estadísticas de clasificación para presentar la
mejor pintura de la realidad que mu-- chas veces se concreta en una
división espacial, con la esperanza de que si algún día se
institucionaliza una nueva división del territorio, se tendrán en cuenta
estos puntos de vista. Pero esta adecuación no supone una ordenación del
territorio, puesto que no se ha tratado de perfeccionar lo ya existente.
A la hora
de fijar los óptimos políticos se atribuye a la ordenación del territorio
un papel trivial: se habla de comarcalización, de un nuevo mapa municipal,
pero no se establecen los criterios de perfeccionamiento que se van a
introducir.
Hay un
cierto abandonismo por la realidad actual: los territorios históricos
(provincias) aparecen dominados por las respectivas capitales en mayor o
menor medida y hay una gran monotonía en los comportamientos colectivos.
El funcionalismo, muy criticado en arquitectura, tiene sin embargo aquí
una cierta aceptación: se piensa que los espacios provinciales son
subsidiarios de las grandes ciudades. En este sentido, el ideal
funcionalista coincide con un cierto ideal ecologista de «conservación,,,
e incluso se califica a los espacios menos utilizados como de «pulmón» de
la ciudad, reproduciendo así un ideal platónico.
Aquí hay
que ver la creciente preocupación por el medio ambiente natural como una
consecuencia de la desastrosa situación del medio ambiente urbano. En la
iconografía ecologista se nos presentan gaviotas ahogadas en petróleo y
peces flotando sobre la espuma vertida por las fábricas, y sin embargo
estamos más habituados a otras imágenes catastrofistas del medio ambiente
urbano: embotellamientos de tráfico, hacinamiento en los transportes
colectivos, en los centros históricos, de las ciudades, etc., etc.
Además de
estos óptimos citados hay otros que tienen un carácter intuitivo y
parcial: por ejemplo, que no se abandone el campo, en nuestro caso, que no
se
abandonen
los caseríos. Sobre un óptimo económico de rentabilidad el baserritarra
tiene pocas opciones: plantar pino insigne y buscar trabajo en algún
núcleo industrial cercano. En la actualidad un óptimo parece que los
caseros se conviertan en jardineros paisajistas.
Hay
óptimos territoriales que está guiados por un gusto estético del mapa más
que por una percepción del bienestar posible, en este sentido una
comarcalización institucionalizada y para todos los efectos supone que las
necesidades de las personas pueden satisfacerse en un ámbito espacial
reducido. Desde una perspectiva histórica puede decirse que en el País
Vasco no han existido «comarcas funcionales » o «comarcas homogéneas» bien
delimitadas. Los geógrafos romanos distinguían entre ager y saltus, y las
diferenciaciones tradicionales en tierras altas y bajas, además de la
costa. Los rasgos funcionales permanecían por encima de estas barreras
naturales. Larramendi, a mediados del siglo XVIII nos ofrece la división
tradicional de Guipúzcoa según criterios geográficos: Goiherri, Beterri y
Kostaldea, pero además indica que «toda Guipúzcoa es población», señalando
una cohesión funcional del territorio (2). Eliseo Reclús, en la segunda
mitad del siglo pasado ofrece como un argumento para explicar la
conservación del euskera la conectividad interna del espacio vasco,
pintado por aquel entonces por muchos autores como pequeñas comunidades
agrícolas aisladas entre montañas (3). Fernández de Pinedo (4) indica la
tardía especialización vitícola de la Rioja alavesa como consecuencia del
crecimiento económico vizcaino y señala además la dependencia de los
habitantes de esa zona respecto de Logroño.
Hay quien
piensa que como precedente de las comarcas pueden considerarse algunas
instituciones medievales como las Merindades para Vizcaya, los valles y
Universidades en Guipúzcoa y las Hermandades y Cuadrillas en Alava. Pero
estas instituciones, además de no ser homologables entre sí, tampoco
contaban con las funciones que hoy se atribuirían a una comarca.
Desde el
punto de vista metodológico, utilizar comarcalizaciones funcionales supone
un reduccionismo de la realidad: se reduce el sistema urbano a una
estructura jerárquica en forma de árbol, con unos espacios sucesivamente
inclusivos, lo que supone una contradicción del propio método: se afirman
unas relaciones funcionales y se niegan otras: las relaciones entre
núcleos del mismo nivel jerárquico, aspecto éste que en Guipúzcoa y
Vizcaya tiene una gran importancia por la alta densidad de asentamientos
de este tipo. Este mismo problema ha sido tratado desde el punto de vista
teórico por Boulding y Alexander (5).
Finalmente, desde una perspectiva práctica, las comarcas como
instituciones administrativas suponen un escalón más en la jerarquía, y
tanto el número de municipios existente como las distancias a las
respectivas capitales no son ninguna traba para una relación directa
municipios/diputaciones. En cuanto a la escala territorial, y por
comparación con el caso catalán dónde en la división tradicional había
comarcas de más de 1000 km2
(Bajo Ebro, Montsiá, Osona...) y algunas cercanas a los 2000 km2,
las dimensiones de los territorios históricos de la Comunidad Autónoma del
País Vasco son de 1997, 2217 y 3047, para Guipúzcoa, Vizcaya y Alava
respectivamente.
ESTABLECIMIENTO DE LOS OPTIMOS TERRITORIALES
Las
consecuencias del crecimiento demográfico de los años 50 y 60 se
manifiestan aún dentro del sistema urbano. Un hecho muy significativo es
que se ha producido una ruptura del crecimiento proporcionado de los
municipios (6). Esta aleatoriedad en las tasas de crecimiento se
manifiesta también durante la época de crisis, en la ultima década y
refleja que las condiciones de crecimiento no fueron todo lo óptimas que
se pudiera pensar: hay una mayor ubicuidad de las segundas generaciones,
se tiende a abandonar las zonas de mala calidad de habitat y los
movimientos migratorios se invierten. La distribución estadística de las
tasas de crecimiento de la ultima década tiene una forma muy parecida a
las anteriores, aunque la curva normal se ha desplazado en sentido
negativo.
Las
tendencias del sistema urbano han dibujado polarizaciones muy marcadas en
torno a las capitales provinciales. Desde el punto de vista cuantitativo
puede hablarse de una mayor integración del sistema, pero con una
acentuación de las dependencias.
Existen
núcleos secundarios que hay que potenciar, pero no para «descongestionara)
las capitales, sino para diversificar el sistema urbano. Para FERRER
Y PRECEDO (
7 ) el crecimiento de las ultimas décadas ha marcado sesgos muy
importantes entre centralidad y población. De forma intuitiva se puede
pensar que adjudicando funciones regionales a núcleos secundarios se
pueden minimizar esos sesgos. Pero estas funciones no siempre tienen una
articulación dentro de esos asentamientos urbanos, e indudablemente, se
añade centralidad, pero se resta diversidad.
La idea de
diversidad puede servir como un óptimo: es decir, el intentar minimizar
los sesgos entre centralidad y diversidad, entre el papel que desempeña un
núcleo urbano dentro del sistema respecto al papel que tiene de cara a la
población residente.
Un
problema de aplicación de estos óptimos viene dado por el carácter
jerárquico del sistema urbano, y cuando se optimiza un sistema se puede
desoptimizar un subsistema (8) no en vano, este es un problema más general
por el que, entre otras cosas, existe una Ley de Territorios Históricos en
discusión. Aparentemente el primer nivel de la jerarquía urbana tiene una
estructura satisfactoria: Bilbao tiene un sesgo comercial y financiero;
San Sebastián un sesgo turístico y de algunas funciones culturales
especializadas y Vitoria tiene un sesgo administrativo.
Las tres
ciudades se encuentran por encima de un umbral de población suficiente
para mantener un grado de diversidad aceptable. En conjunto podría
pensarse que el sistema urbano está optimizado, pero no lo están los
subsistemas: Alava no cuenta con centros secundarios de relieve, y además
está dentro de un efecto «backwash» producido por la capital. En Vizcaya y
Guipúzcoa hay un efecto «spread» algo desdibujado por la crisis económica.
Son estos subsistemas los que hay que optimizar.
Los
agentes de ordenación del territorio, desde las instituciones, deberían
actuar tratando de coordinar las decisiones de localización de los
distintos departamentos políticos, y a través de una política económica de
localización. A largo
plazo
tiene bastante importancia la política cultural y educativa, en el sentido
de proporcionar una mayor variedad de opciones de satisfacción, de romper
las tendencias centrales muy apuntadas que aumentan con el tamaño del
sistema. Sólo al aumentar el número de clasificaciones posibles se puede
corregir esta tendencia entrópica.
Finalmente, desde los municipios, ordenar el territorio no consiste en
agruparse en espacios comarcales, sino en dirigir la solidaridad en el
mayor número de direcciones posible y según el mayor número de motivos
posible.
BIBLIOGRAFIA
1. FERRER,
M., BERIAIN,
I., QUINTANA,
M. y PRECEDO,
A.
Un
ejemplo de integración regional y sistemas urbanos en España,
en «Geographica»,
n.º 3, Julio-Septiembre 1972. Instituto de Geografía Aplicada. CSIC.
Madrid, pp. 179-201.
2. LARRAMENDI,
M.
Corografía de Guipúzcoa
(descripción escrita en 1754). Ed. Vasca EKIN, Buenos Aires 1954.
3.
RECLUS,
E.
Les
Basques, un peuple quis’en va.
«Revue des
Deux Mondes», n.º 68, 1867.
4.
Fernández de Pinedo cita un testimonio del cura de Lanciego (1599) de cómo
la gente de esa localidad acudía a Logroño a por vino, y cómo a causa de
esa frecuencia de desplazamientos se difunde la peste en la Rioja Alavesa.
Cfr. : FERNÁNDEZ
DE PINEDO,
E.
Crecimiento económico y transformación sociales en el País Vasco,
1150-1850.
Ed. Siglo
XXI, Madrid, 1974.
5. Boulding,
en su teoría de las donaciones distingue una estructura organizativa en
forma jerárquica (forma de árbol), en que las donaciones tienen una
dirección de abajo a arriba, de la estructura de «grupo», en que las
donaciones son recíprocas, de cada uno de los miembros hacia los demás.
Por otra parte, el arquitecto Christopher Alexander se ha referido a los
esquemas organizativos trazados por planificadores siguiendo la estructura
de árbol, por oposición a lo que él llama «estructura en retícula».
Cfr.: BOULDING,
K.
La
Economía del Amor y del Temor.
Alianza Ed.
Madrid, 1976.
Cfr.: ALEXANDER,
Ch.
A city is not a tree,
«The Architectural Forum», Mayo-Abril, 1965.
Reproducido
en
Tres
Aspectos de Matemáticay Diseño.
Tusquets Ed.
Barcelona, 1980.
6. Cfr. : JUARISTI,
J.
La
distribución rank-size y el crecimiento proporcionado de las ciudades en
Guipúzcoa. «Lurralde»
n.º 4. San Sebastián, 1981. pp. 199-211.
7. FERRER,
M. y PRECEDO,
A.
Las
ciudades de Guipúzkoa y Vizcaya.
Ed.
Leopoldo Zugaza. Durango, 1977.
8. Cfr.: MILSUM,
J.H.
La
base jerárquica por los sistemas generales vivientes,
en
«Tendencias en la teoría General de Sistemas». Alianza Editorial. Madrid,
1978, pp. 168-2 18.
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