La legislación urbanística aplicada a la defensa del Medio Ambiente. Ángel FARINOS SAID

Dado el carácter que presenta el Ambiente como "bien" por una parte y "común", por otra, es indudable que su conservación, protección y defensa, supone materia constitucional, pudiéndose tachar de inconstitucional los hechos y acciones que suponen contaminación, destrucción de la Naturaleza, etc. en beneficio de unos pocos.

Hay que destacar que el aire, las aguas, la flora y fauna, etc. han dejado de ser "res nulius" deviniendo en bienes comunes.

Dentro del panorama legislativo de protección del territorio encontramos:

La Ley de Espacios Protegidos de 1975, que introduce unas figuras de protección que dificultan en gran medida su aplicación, no sólo por su complejidad sino y sobre todo porque no integra la posibilidad de protección-explotación, restringiéndose pues su aplicación a lugares muy específicos.

La Ley de Montes, la Ley de Pesca Fluvial, la Ley de Caza, la Ley de Protección del Patrimonio, etc. nos ofrecen unas figuras de protección aplicables puntualmente, sin incidir en la necesaria planificación que en la preservación del territorio es básica al coordinar las diferentes actuaciones.

LOS PLANES GENERALES Y LA PROTECCIÓN .

Dentro de la disciplina urbanística como ordenación integral del territorio, la Protección cuenta con unos medios de implantación muy operativos, dado que la contaminación, el uso irracional de recursos, la destrucción de flora, fauna, patrimonio histórico-artístico, etc. son considerados acciones objeto de infracción urbanística, cuya denuncia por vía de acción pública facilita la denuncia a organizaciones ciudadanas preocupadas por la defensa de ese bien común, nuestro Patrimonio Natural.

La vigente legislación, al definir la figura del Plan General de Ordenación, hace hincapié en que su objeto es la ordenación integral de todo el Término Municipal, es decir se trata de un documento que transciende lo urbano, teniendo por objeto en el suelo que debe calificar como no urbanizable "...preservar dicho suelo del proceso del desarrollo urbano y establecer en su caso medidas de protección del territorio y paisaje" (art. 11.3 Ley del Suelo).

Pero la concreción en relación con esta defensa es mayor, ya que los planes Generales deberán de contener por imperativo legal "las medidas de protección del Medio Ambiente, conservación de la Naturaleza y defensa del paisaje, elementos naturales y conjuntos urbanos e Histórico-Artísticos..." (artículo 12.1d Ley del Suelo).

Vemos incluso en el enunciado de este artículo como la defensa y protección del Patrimonio Histórico-Artístico se integra en el capítulo de Protección. No olvidemos que los importantes departamentos de Medio Ambiente de otras Administraciones (inglesa, danesa, holandesa, etc.) integran a nivel administrativo la defensa del Patrimonio Natural junto con el Patrimonio Histórico-Artístico, simplificando la acción protectora, que en nuestro caso se mueve laberínticamente entre departamentos ministeriales, tales como Agricultura, Industria (contaminación), Educación, Cultura, Obras Públicas y Urbanismo, Salud...

Centrándonos de nuevo en la Ley del Suelo encontramos que por imperativo legal el Plan General tal como se define en el artículo 12.4 "establecerá las medidas y condiciones que sean precisas para la conservación y protección de todos y cada uno de los elementos naturales, bien sea suelo, flora, fauna o paisaje, a fin de evitar su degradación".

Como se evidencia, el legislador define el Plan General como un documento básico de protección, sin embargo todavía vemos que estos preceptos legales son a menudo olvidados, tanto a nivel de planificadores como a nivel administrativo.

El Reglamento de Planeamiento que desarrolla la Ley del Suelo reitera y concreta aún mas detalladamente estos aspectos en sus artículos 18 y 19 d, quedando perfectamente definida la obligación legal de definir en el suelo no urbanizable la categoría de suelo no urbanizable protegido.

Teniendo en cuenta que el suelo no urbanizable, es decir aquel en donde la protección se hace extensiva a la flora, fauna, paisaje, etc. de acuerdo con la vigente legislación no es el residuo del desarrollo urbano que el Plan prevea, sino que tal como se indica en el artículo 24 b del Reglamento de Planeamiento "el suelo no urbanizable será el que el Plan determine para la defensa de la fauna, flora o equilibrio ecológico".

Así pues la previsión de desarrollo urbano sobre una zona que presente un especial interés para estos conceptos de defensa o equilibrio ecológico, no es posible, y este aspecto debe ser cuidadosamente vigilado, pudiendo ejercer una acción en este sentido.

El Plan General podrá completar la legislación protectora especial con las Normas de Protección que el Plan estime necesarias para protección del Medio Ambiente urbano o rural, conservación de la Naturaleza y defensa del paisaje, elementos naturales y conjuntos Urbanos e Histórico-Artísticos. Así se nos indica en el artículo 27 del vigente Reglamento de Planeamiento.

Ya con anterioridad nos hemos referido al confuso panorama de la legislación protectora española, por ello y a partir de un planteo ecológico parece necesario el realizar unas propuestas de Normas Protectoras, al objeto de facilitar y coordinar una Política de Defensa del Medio Ambiente a través del Planeamiento.

Asimismo se hará necesario el contar con el concurso de expertos en ecología, biólogos, geógrafos, antropólogos, dentro de los equipos que se dedican al Planeamiento urbanístico, si de verdad queremos que los Planes Generales de Ordenación cuenten con este carácter de figura jurídica que define un marco legal para la defensa de nuestro Patrimonio Natural.

DE LAS NORMAS COMPLEMENTARIAS Y SUBSIDIARIAS DEL PLANEAMIENTO

Si bien dentro de esta común terminología se encuentran diferenciadas diversas figuras del Planeamiento, deberemos referirnos en particular a cada una de ellas.

NORMAS COMPLEMENTARIAS.

Dado que su objeto es regular aspectos no previstos o insuficientemente desarrollados en los Planes Generales, esta figura, entendida como norma complementaria de protección, desarrollará todos los aspectos referidos a la protección de paisaje, flora, fauna, equilibrio ecológico, etc. que no quedasen suficientemente explicitados en el Plan General.

Se considera que su especificidad puede hacer mas viable la política proteccionista municipal, puesto que los criterios y normas no quedarán incluidos junto con otro tipo de documentación conformando el Plan General, y podrá de ese modo agrupar esta figura de planeamiento la política proteccionista del término municipal.

NORMAS SUBSIDIARIAS.

Tanto las Normas Subsidiarias del Planeamiento Municipal con ámbito provincial, como las Normas Subsidiarias municipales, pueden integrar al referirse al suelo no urbanizable todas las especificaciones que al referirnos a los Planes Generales hemos indicado.

Merece destacarse el hecho de que las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal con ámbito provincial, dado que su carácter de "normativa general, que servirá de orientación para la reducción de Normas Subsidiarias Municipales", y teniendo en cuenta que los escalones de protección muchas veces transcienden la competencia municipal por abarcar zonas del territorio comprendidas en diferentes Términos Municipales, pueden ser el elemento idóneo para definir la protección de nuestro Medio Ambiente y Patrimonio Natural a escala provincial.

DE LOS PLANES ESPECIALES

Sin embargo. aunque hemos destacado la trascendencia que las figuras de Planeamiento. Planes Generales. Normas Complementarias y Normas Subsidiarias de Planeamiento. presentan para realizar una acción proteccionista. la legislación urbanística nos define figuras mas específicas para concretar acciones encaminadas a la defensa de nuestro Medio Ambiente. conformándose una normativa cuyo régimen disciplinario presenta unos niveles de operatividad amplios. tanto por rapidez de procedimiento como por competencias que alcanzan al escalón municipal en primera instancia. donde tanto la vigilancia como la constatación de acciones es mas viable.

La figura de los Planes Especiales, definida en los artículos 17, 18, 19, 21 y 22 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, nos presenta un amplísimo abanico de posibilidades, puesto que "deberán redactarse Planes Especiales para la ordenación de recintos, conjuntos artísticos, protección del paisaje y de las vías de comunicación, conservación del medio rural..."

"La conservación y valoración del Patrimonio histórico y artístico de la Nación y bellezas naturales, en cuanto objeto de planeamiento especial, abarcará entre otros estos aspectos:

a) elementos naturales y urbanos. cuyo conjunto contribuye a caracterizar el panorama.

b) Plazas. calles y edificios de interés

c) Jardines de carácter histórico, artístico o botánico.

d) Realce de construcciones significativas.

e) Composición y detalle de los edificios situados en .emplazamientos que deban ser objeto de medidas especiales de protección.

f) Uso y destino de edificaciones antiguas y modernas."

Vemos aquí cómo, de acuerdo con las actuales tendencias, la conservación de nuestro Patrimonio Histórico Artístico, se incluye por derecho propio dentro del campo de la protección.

Asimismo, y no olvidemos que los Planes Especiales pueden ser tramitados y aprobados de acuerdo con lo especificado en el artículo 43-3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo por un procedimiento bastante rápido (de 1 a 2 meses). Nos encontramos pues con una figura jurídica tremendamente operativa, y cuyas limitaciones de explotación, uso, etc. se fijan en el mismo expediente sin estar limitado por las excesivas servidumbres e inflación burocrática que supone la aplicación de la Ley de 13 de mayo de 1933 de Protección del Patrimonio Artístico Nacional.

Asimismo los Planes Especiales se refieren entre otros a estos aspectos:

a) Bellezas naturales en su complejo panorámico o en perspectivas que convinieren al fomento del turismo.

b) Predios rústicos de pintoresca situación, amenidad, singularidad topográfica o recuerdo histórico.

c) Edificios aislados que se distingan por su emplazamiento o belleza arquitectónica, y parques y jardines destacados por la hermosura, disposición artística, trascendencia histórica o importancia de las especies botánicas que en ellos existan.

d) Perímetros edificados que conformen un conjunto de valores tradicionales o estéticos.

Asimismo "podrá afectar con fines de protección a huertas, cultivos y espacios forestales, mediante restricciones de uso apropiadas para impedir su desaparición o alteración"

Resumiendo, y trasladando a lo especificado en los artículos 76 al 86 del Reglamento de Planeamiento, encontramos como los Planes Especiales definidos en la vigente legislación urbanístic8: se nos ofrecen como medios idóneos para la realización de una política proteccionista, incluyendo no solo flora, fauna, interés ecológico, sino la totalidad de los valores del paisaje.

Aún pecando de reiteración. es necesario recabar la trascendencia en orden a eficacia que presentan los Planes Especiales, puesto que su tramitación es rápida. cuenta con régimen disciplinario operativo, respetan la competencia municipal sin basarse para su ejecutividad en alambicados mecanismos burocráticos.

DE LOS CATÁLOGOS.

Pero también se nos ofrece por la vía de la legislación urbanística la figura de los Catálogos, que si bien se tratan en el Reglamento de Planeamiento como "documentos complementarios de las determinaciones de los Planes Especiales" considero que desde una óptica metodológica deben ser previos a los Planes Especiales, puesto que, aunque la descripción sobre figuras de Planeamiento anterior se ha realizado de un modo analítico, hay que considerar sistemáticamente y coherentemente la viabilidad de Planeamiento proteccionista.

En primer lugar considero que se debe de argumentar una coherencia en cuanto a las actuaciones, puesto que la redacción puntual y no engranada de Planes de Protección, si bien puede suponer un paso adelante, su real eficacia dependerá de la metodología de aplicación de estas medidas.

Por ello parece como mas operativo a unos escalones territoriales adecuados (Regional, provincial, comarcal) la realización de Catálogos específicos, que ordenadamente procuren una análisis del territorio por temas.

A.-Desarrollo de Edificaciones e infraestructura.

1.Zonas Urbanas y áreas de veraneo.

2.Condiciones de conservación.

3.Conservación de la naturaleza.

4.Vías públicas.

5.Alcantarillado y tratamientos.

6.Abastecimiento de agua.

7.Plantas de alta tensión y distribución eléctrica.

8.Grado de polución de las aguas.

B.-Interés científico, cultural, histórico y educativo.

1.Condiciones geológicas.

2.Formación del paisaje.

3.Áreas de interés geológico.

4.Análisis prehistórico.

5. Análisis histórico.

6.Plan de Protección Ambiental y Estructural.

7. -Zonas de interés biológico y ornitológico.

8.Zonas de interés botánico y entomológico.

9. Áreas de interés excursionista.

10.Zonas de concentración del interés científico.

C.-Paisaje y vistas.

1.Contornos.

2.Utilización del suelo.

3.Bosques de 5 hectáreas.

4.Vertederos y desagües.

5.Explotación de materiales escasos.

6.Análisis de propiedad del suelo.

7.Interés del suelo.

8.Explotación del suelo.

9.Cartas hidrográficas.

D.-Zonas con interés recreativo.

Análisis de zonas con interés.

La confección gráfica de Catálogos de temas monográficos permitirá la sucesiva superposición de los mismos, definiéndonos zonas y áreas en donde la acción de protección presentará facetas diferenciadas, permitiendo adoptar estrategias en vías a programar la redacción de Planes Especiales de protección en orden a su eficacia.

Como resumen podemos acabar indicando que la vigente legislación urbanística nos posibilita un marco jurídico adecuado para realizar una positiva política proteccionista, si bien será necesario el recabar unas técnicas metodológicas que la Ley no nos ofrece, en orden a una eficacia.

No olvidemos que la Legislación Urbanística nos permite actuar no solo sobre los valores paisajísticos, de flora, fauna, geológicos, hidrológicos, sino también sobre el Patrimonio Urbano, Artístico e Histórico, con una mayor operatividad que legislaciones específicas debido a la simplificación, burocrática y régimen disciplinario que nos brinde el marco legal urbanístico.

EXPLOTACIÓN-PLANIFICACIÓN.

Se hace necesario recalcar que entendemos protección no como antítesis de explotación, sino como explotación racional del territorio, planteando una protección viable que permita la conservación de especies logrando una rentabilidad y explotación, que permita el ocio, y en definitiva el acercamiento de la Naturaleza al hombre de asfalto.

Sin embargo no solo el establecimiento de figuras legales flexibles y adecuadas logrará la protección del territorio, cauces de agua, etc. sino que se hace necesario el planificar la acción protectora para multiplicar de ese modo su efecto.

La planificación o planeamiento proteccionista no resulta una disciplina extraña ni novedosa, las técnicas y metodologías del planeamiento físico, dirigidas con este objetivo, han dado resultados excelentes. Los mapas de análisis paisajísticos, las guías ecológicas, etc.