Universidad de Deusto (Campus de San Sebastián)

Ps. de Mundaiz 50

San Sebastián20012

La participación del geógrafo en la Ordenación del Territorio es un hecho reciente, sin embargo, es en esta actividad donde su participación puede ser más útil.

Palabras clave: Geografía, ordenación del territorio. Key words: Geography, Ordenance of Territory.

Geografilariren parteartzea Lurralde-Antolaketan gertakizun berria da. Rala ere, ekintza honetan besteetan baino bere parteartzea onuragarriagoa izan daiteke.

The participation of the geograph in the Ordenance of the Territory is a new event however in this activity is where his participation can be more useful.

1 CUESTIONES PREVIAS

Hasta fechas recientes, no ha empezado a desarrollarse de forma rigurosa el interés teórico y práctico, de los geógrafos por la Ordenación del Territorio, facilitando esta postura el hecho de que la Ordenación del Territorio tenga distintas consideraciones, según los especialistas, apareciendo como ciencia, como conjunto de normas y regulaciones y como desarrollo de prácticas territoriales, lo que genera una indudable confusión e impide que muchos geógrafos vean con claridad que nosotros siempre hemos estado en la Ordenación del Territorio, y que es en esta rama del quehacer científico y Técnico en la que posiblemente tengamos más oportunidades de ser útiles a la sociedad.

Por otra parte, parece llegado el momento en el que los geógrafos participemos de manera decidida en las tareas de la Ordenación del Territorio, ante el fracaso de otros especialistas que han desarrollado de forma parcial aspectos normativos, económicos, sociales y sectoriales, pero olvidando los aspectos espaciales y medioambientales en una práctica de conjunto para la ordenación y planificación territorial con análisis globales y transdisciplinares.

Aquí hay que recordar que la Geografía siempre se preocupó por todo lo referente a los temas espaciales, con una preocupación por la utilidad de los conocimientos geográficos, actitud que existió de forma clara hasta las transformaciones que nuestra disciplina experimentó en el s. XIX, predominando desde entonces y hasta fechas muy recientes los aspectos ideológicos, científicos y educativos, frente a los estratégicos, sociales, espaciales y de utilidad, con una institucionalización universitaria alejada de los problemas reales y cotidianos de la sociedad.

Frente a esta situación, a partir de la década de los cuarenta, los geógrafos reaccionan e intentan recuperar el tiempo perdido volviendo su interés hacia los temas estratégicos y de Ordenación del Territorio, tratando de abrir caminos de utilidad y aplicación de la geografía, desarrollándose la Geografía Aplicada (Stamp; Labasse); la Geografía Activa (P. George, Gugliemo, Kayser, Lacoste); la Geografía Constructiva (Gerasimov); coincidiendo todos ellos en la preocupación por la problemática espacial, por la aplicación, por la acción directa sobre el territorio, por la utilidad, por el enfoque global. Todas estas aportaciones se consideran valiosas pero parciales para resolver la problemática de la Ordenación del Territorio, y además contaron con una cierta indiferencia en el mundo académico de la Geografía al temer, un gran número de profesores, perder el carácter científico, por lo que se frenan los posibles avances en el desarrollo de las relaciones entre Geografía y Ordenación del Territorio, si bien se despertó la preocupación y se consiguió la aceptación de la Geografía en los trabajos de planificación territorial.

A partir de la década de los sesenta, se vuelve a la problemática espacial, al estudio de paisajes, a las cuestiones sociales y medioambientales, desarrollándose los análisis pluri e interdisciplinares, aplicando la teoría de sistemas para resolver los problemas que plantean las interacciones de los factores que actúan e intervienen en un territorio, confluyendo de nuevo la Geografía y la Ordenación del Territorio, si bien quedan sin resolver problemas como el de los enfoques sectoriales de distintos especialistas que se yuxtaponen sin integrarse, la falta de enfoques globales, la conexión entre todas las fases del proceso de planificación y el papel preponderante de otros técnicos (arquitectos principalmente).

En la década de los setenta, se presentan nuevos enfoques en el tratamiento de la Ordenación del Territorio desde el campo de la Geografía. Estos planteamientos tienen su punto de partida en los trabajos de la Geografía Dinámica (P. George). La Ecogeografía (J. Tricart) y la Geografía Operativa (Y. Lacoste), como indica M.A. Troitiño en su interesante trabajo.

En la geografía Dinámica, se desarrolla un enfoque global y una metodología comparativa para evaluar acciones, impactos, transformaciones y proyecciones de futuro, en todo lo referente a la problemática territorial.

Desde la Ecogeografía, se apunta hacia el análisis transdisciplinar y global, suponiendo la síntesis geográfica y ofreciendo una visión integrada de las relaciones del hombre con su medio ambiente.

La geografía operativa ofrece una metodología para saber pensar mejor el espacio geográfico, teniendo en cuenta diferentes niveles de análisis en ellos distintas intersecciones de todos los factores intervinientes.

Las tres tendencias geográficas pretenden que el geógrafo realice un trabajo operativo en los estudios de Ordenación del Territorio con un correcto análisis y razonamiento geográficos, a diferentes escalas, para servir mejor a la sociedad en sus intereses estratégicos y espaciales.

2. REFERENCIAS BÁSICAS

En la actualidad existe una gran preocupación, al menos en la teoría, acerca del valor de los recursos naturales, de los cambios producidos en el entorno y en el medio ambiente, de los condicionantes del medio físico, de los conceptos de impacto, aptitud y capacidad, que nos lleva a los términos de planificación integral y Ordenación del Territorio.

Los recursos naturales se deben considerar como aspectos cualitativos del medio ambiente. A éste se le considera como una mezcla de elementos físicos, recursos naturales y relaciones de interacción e interdependencia, de ecosistemas y geosistemas en proceso de transformación. Así queda unido a los problemas de la utilización de los recursos naturales y de la planificación integral (física y socioeconómica).

La planificación integral, que debe de conducir a la toma de decisiones, facilita una visión global del espacio y paisaje geográficos, utilizando la Teoría General de Sistemas, al tiempo que considera interrelacionados a los subsistemas referentes al espacio rural y urbano, con objetivos a distintos plazos, y lleva a la interacción de planificación y gestión, con la participación de todos los niveles afectados y la consideración multi e interdisciplinar de estos temas.

Con esta planificación integral llegamos al momento de la ejecución, de la toma de decisiones, de las acciones del hombre sobre un espacio geográfico determinado, en suma, de lo que llamamos Ordenación del Territorio.

Dentro de este término podemos encontrar muchos matices: «establecimiento de las necesidades de la población y formas de satisfacerlas»; «fijación de óptimos»; «acciones del hombre que producen un cierto orden»; «acciones institucionales que regulan el uso del espacio geográfico de una comunidad según unos óptimos fijados en el proceso planificador»; «expresión de la política económica social, cultural y ecológica de una sociedad»; «confluencia de la planificación física y la económica para un proceso de toma de decisiones que afectan a un área concreta»; y «proceso sistemático de tratamiento de la evolución regional en función de la economía, de la ocupación de los suelos y de las influencias sociales, culturales y ecológicas.

Al margen de los matices que aportan cada una de las definiciones anteriores, hay que considerar que las funciones de la Ordenación del Territorio tienen cuatro aspectos de interés: análisis, planificación, gestión y coordinación de todos los .elementos que inciden en este tema, teniendo en cuenta el carácter interdisciplinario y el objetivo de llegar a una planificación integral, que compagine la especialización en el análisis y la necesidad de llegar a un modelo definitivo.

Como temas de trabajo tenemos los referidos a los modelos territoriales (desarrollo regional, localización industrial, vivienda, transportes y equipamientos), modelos ambientales (contaminación, recursos naturales, reservas ecológicas, áreas de especial protección, etc.), y modelos referidos a las áreas de problemática específica (montaña, litoral, espacios fronterizos, etc.).

Un problema grave que se plantea a la hora de abordar la problemática de la Ordenación del Territorio es el hecho de que la misma aparezca incluida en la legislación urbanística y por lo tanto no esté claramente definida. Se habla de estos temas en la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, en la que aparecen los llamados Planes Directores Territoriales de Coordinación.

Así pues, a nivel legal, no hay diferenciación entre Ordenación del Territorio y Urbanismo, tan sólo se diferencia, en ocasiones, como si tuviera sentido hacerlo, entre Ordenación del Territorio y Ordenación Urbanística. Hasta ahora nos movemos en el plano de la teoría, ya que la Administración no ha desarrollado el aparato técnico administrativo que se puede mostrar eficaz ante esta materia de palpitante actualidad y notable interés.

En fijar los óptimos radica el principal problema de la Ordenación del Territorio. Lógicamente estos óptimos deben ser posibles teniendo en cuenta la situación de cada momento y tienen que ser determinados señalando claramente el grado de perfeccionamiento que se quiere conseguir. No hay porqué adecuar las instituciones territoriales a la realidad funcional, sino tratar de mejorar lo ya existente y establecer los mecanismos correctores y de coordinación necesarios.

A la hora de determinar los óptimos políticos, económicos, sociales y funcionales, habrá que asignarle un papel protagonista a la Ordenación Territorial, y no sólo el de fijación de límites territoriales, en función de lo anteriormente señalado, si se quiere llegar a mejorar la realidad actual, la calidad de vida y el bienestar de la población. También hay que tener en cuenta que las modificaciones y mejoras introducidas en un territorio pueden suponer desequilibrios en otros sectores próximos, lo que de hecho está ocurriendo cuando cada Departamento o Institución adopta determinadas decisiones sin estar las mismas incluidas en una planificación integral del conjunto del territorio y su población, la cual, a su vez, también tiene unos comportamientos colectivos, que deben ser tenidos en cuenta, actuando indirectamente sobre ellos si es necesario y deseable, de acuerdo con las premisas anteriores.

La mayoría de los especialistas coinciden en que la ordenación del territorio debe ser abordada con un enfoque derivado de la teoría general de sistemas en varias fases de desarrolllo dentro de la planificación integral.

Un primer aspecto de estudio es el referido a la Ordenación del Territorio y el Medio Físico, con una dosificación de toda la información, atendiendo a los valores naturalísticos, perceptuales, productivos y locacionales, y con especial hincapié en los conceptos de impacto (cambios en el valor de los recursos ante su dedicación a un uso concreto), aptitud (expresión del potencial de cada recurso para cada uso) y capacidad para un uso determinado (que resulta de considerar conjuntamente el impacto y la aptitud). La capacidad alta exigirá aptitud alta e impacto bajo, y, por el contrario, la capacidad baja vendrá determinada por un impacto alto y aptitud baja.

De aquí la importancia del estudio de los impactos ambientales, de los que podemos señalar los de ocupación (localización de una actividad), difusión (consecuencia de la presión que una localización y desarrollo de una actividad sobre su entorno), los producidos por el fenómeno urbano-industrial. Una vez valorados los impactos, estamos en condiciones de analizar la capacidad, la vulnerabilidad y los paisajes resultante.

Un segundo aspecto de estudio es el referido a las infraestructuras. Aquí habrá de tenerse en cuenta los accidentes geográficos que han condicionado históricamente la ocupación del territorio; todo el sistema de clasificaciones y definiciones; las características; los objetivos del análisis, y los efectos en la planificación de las infraestructuras actuales, así como de su desarrollo posterior.

En el tercer aspecto nos referiremos a la estructura territorial, de la que es necesario fijar los objetivos de su análisis: 1) conocer la estructura espacial de asentamiento y sus interrelaciones e interdependencias; 2) establecer las potencialidades y la problemática de la estructura espacial con sus implicaciones económicas; 3) señalar los elementos básicos de la política territorial.

Una vez fijados los objetivos se pasará al análisis de los sistemas que componen la estructura territorial: el medio físico, el de asentamientos, el productivo y el de conexiones. Habrá que definirlos, estudiar su estructura, su estado, su comportamiento y las variables que inciden en su funcionamiento, para llegar a una planificación integral.

En el estudio del sistema de asentamientos, tras la diferenciación entre urbanización y ruralización, hay que estudiar sus elementos, los mecanismos de relación entre los mismos, la interacción entre el sistema y su entorno y los subsistemas que se forman.

Para estudiar la jerarquía en el sistema de ciudades hay numerosos modelos. Se clasifican en dos grupos: los verticales y los horizontales. En los primeros la jerarquía se establece en función de la población (modelo de Pareto; Regla de rango-tamaño; estudios de reinterpretación de la Regla rango-tamaño con aportaciones de la Teoría General de Sistemas y la Teoría de la Información); en los segundos, además de la variable espacial, se establece la jerarquía teniendo en cuenta los distintos niveles de su población (Teoría del Lugar Central, con las aportaciones de Christaller, Lösch, Isard y Berry; y la formulación de Bekman, que relaciona el sistema de ciudades con el grado de urbanización).

Creo que también es importante indicar la necesidad de llevar a cabo una serie de análisis de la localización de la actividad económica en un territorio determinado. Para ello podemos recurrir a los análisis de la especialización regional, de la estructura económica regional, de distribución espacial, de asociación geográfica, de localización estático-comparativo (coeficientes de redistribución), que nos permitirán llegar mejor a un análisis regional y urbano. En estos estudios, además de los análisis de localización anteriores, tenemos los estudios de especialización funcional de las ciudades, la teoría de la base económica y el análisis de componentes.

Tras todo lo anterior, en una visión sistemática del planteamiento, deberemos formular los objetivos; proyectarlos; evaluar la operatividad; describir, modelar y proyectar el sistema, estableciendo una serie de alternativas y los mecanismos de control necesarios para su desarrollo y evolución.

En las estrategias de planificación hay que tener en cuenta las numerosas interrelaciones e interdependencias que se dan en la realidad. Este hecho que aparece tan evidente ha sido descuidado a la hora de la toma de decisiones, que se basan principalmente en enfoques sectoriales, sin tener en cuenta los elementos dinámicos fundamentales que dependen de aspectos económicos, sociales, técnicos, ambientales y políticos. Faltan enfoques dinámicos y dialécticos, en este tema de capital importancia para garantizar el correcto desarrollo de nuestro medio ambiente, para la planificación integral, para la ordenación del territorio.

En el estudio de las interrelaciones e interdependencias hay tres niveles de análisis: 1) patrones de desarrollo de los grupos sociales (ideología, valores, modos de producción y forma de organización); 2) elementos y procesos del sistema natural o físico; y 3) la consecuencia de las contradicciones que surgen de las interacciones de los dos niveles anteriores, reflejándose un modelo de desarrollo, un estilo de vida y unas formas de organización de lo que podemos llamar el sistema social.

Teniendo en cuenta la complejidad de la realidad actual, todo proceso de planificación debe ser flexible en los aspectos normativos, estratégicos y operacionales. Toda planificación debe tener un carácter sistemático, prever los mecanismos de control, siendo concebida como algo dinámico y con sentido anticipativo a largo plazo. Debe tratar de modificar la realidad actual en función de unos óptimos y de un futuro mejor para todos los ciudadanos.

De acuerdo con todo lo indicado anteriormente, cuando se estudia un sistema urbano hay que evitar el reducir su análisis a una estructura jerárquica en la que se dan por supuestos unas relaciones funcionales mientras que se eliminan otras, se olvidan las importantes relaciones entre núcleos del mismo nivel (caso particularmente importante Guipúzcoa y Vizcaya), se determinan límites espaciales concretos que no siempre responden a la verdadera estructura territorial, y no se llega a resolver el problema de la eficacia de las Instituciones de cara a la solución de los problemas cotidianos de los ciudadanos y de las relaciones entre Instituciones de distinto nivel. En suma, se descuida la globalidad de la planificación integral y de la Ordenación del Territorio.

Para el desarrollo de todas las cuestiones referentes a la Ordenación del Territorio en Euskadi es preciso el establecimiento de una política territorial y la creación de unos medios técnicos y administrativos eficaces.

En el ámbito de la política territorial hay que considerar los aspectos globales, los políticos por territorios históricos, la realidad de un Plan Territorial, y realizar una serie de propuestas y alternativas que nos permitan alcanzar los objetivos propuestos, estableciendo los mecanismos correctos y de control necesarios.

En este trabajo hay que precisar con sumo cuidado los instrumentos de ordenación adecuados: el Plan o planes como soportes flexibles y dinámicos de la política territorial; desarrollo de la normativa básica de ordenación territorial y medio ambiente; y el grado de centralización de los organismos y competencias de ordenación del territorio, tanto entre niveles administrativos como entre sectores de un mismo nivel.

En lo referente a la eficacia de los medios técnicos y administrativos, habrá que superar las dificultades de la reciente aparición de estos temas, así como la no siempre fácil adaptación a los distintos sectores administrativos, evitando que se convierta en un aparato más de la burocracia institucional, tratando de corregir realmente los óptimos territoriales previstos.

3. LA PLANIFlCACION TERRITORIAL

La planificación territorial tiene por objeto regular o controlar la actividad de los individuos y grupos, de modo que los efectos negativos que puedan surgir se reduzcan al mínimo, y, en consecuencia, estimular mejor el rendimiento del medio físico. Sin embargo, la planificación quedará coja sino se introducen dentro del propio Plan los mecanismos que determinen su ejecución, la acción e iniciativa del Poder Público y sino se hace del Plan algo permanente pero dinámico.

En relación a la época anterior a 1975 el entorno general de la planificación territorial ha cambiado radicalmente en su dimensión de doctrina, los principales síntomas son:

-Aparece el concepto de calidad de vida como medida global del bienestar frente a los índices típicos de niveles de renta de producción.

-Surgen atisbos de participación ciudadana en la toma de decisiones, al mismo tiempo que el decisor -político- participa y llega a entender el proceso de planificación.

-Se abandonan los grandes planes: desarrollo, regadíos, autopistas. -Se matizan, es decir, se cuestionan los resultados del cálculo económico. La forma en que debe ser llevada adelante la planificación territorial ha tenido

cambios radicales, también a nivel de doctrina:

-Se pasa de un enfoque sectorial a otro integral dentro de la filosofía básica de Ordenación del Territorio.

-Se reduce la dimensión temporal de los Planes.

-En alguna medida la centralización pierde fuerza y al enfoque tecnocrático le suceden criterios de participación y concertación.

-Los análisis coste-benefício y científício-técnicos quedan como un factor más frente al análisis de tipo multicriterio y el enfoque sociológico.

Sin embargo, ya pesar de esta euforia y optimismo, y por contra, el desarrollo de este nuevo. contenido de la planificación se estanca como consecuencia, en parte de la crisis económica, en parte por la crisis de la Administración Pública, pero sobre todo, por la falta de iniciativa del Poder Público que renuncia y margina la planificación territorial. Quizá, a su vez, como consecuencia del escepticismo de la etapa anterior -léase Planes de Desarrollo- y también por la existencia de problemas puntuales graves de carácter socio-económico y político.

No obstante, el marco de la crisis, en cuanto supone un parón del crecimiento económico, encierra elementos positivos para que la evolución de la planificación territorial y sus cambios se asiente.

4. FASES EN LOSPROCESOS DE PLANIFICACIÓN

Las fases de carácter general que se diferencian en los procesos de planificación son los siguientes:

1. Análisis del entorno: Análisis que se realiza sobre la base de las demandas individuales y colectivas identifícando y definiendo problemas. Esta fase incluye la decisión de iniciar la planificación.

2. Formulación de objetivos; Evidentemente, esta fase es consecuencia de la anterior, es decir, es el resultado de la definición de los problemas. Supone la descripción del sistema, y sobre él la concreción de los objetivos. La formulación de objetivos como también las otras fases no se realizan en una sola pasada, sino que es necesario volver sobre ella a medida que se avanza en el proceso.

3. Generación de alternativas: Se trata de plantear las posibles vías de actuación. Esta fase requiere la proyección del sistema predefínido en la etapa anterior.

4. Evaluación de alternativas: Esta fase concluye con la elección de la alternativa a seguir, es una fase en parte síntesis de las anteriores, y plenamente relacionada con

la fase siguiente de ejecución. Desde el punto de vista metodológico ésta es la fase de mayor complejidad y donde es en mayor grado necesaria la introducción de la participación de decisores y población afectada.

5. Ejecución del Plan: El nivel de desarrollo de esta fase está en función de la categoría del Plan y del papel que el Poder Público asuman en la gestión. Pero en cualquier caso lo que no se puede obviar en esta fase es el establecer distintos niveles de control en determinadas fases de desarrollo del Plan.

6. Por último, algunos autores añaden una fase más, la revisión del Plan en su propia dinámica. En mi opinión puede considerársele como una etapa más si la dimensión temporal del Plan es larga. Pero, en cualquier caso es una acción complementaria de los mecanismos de auto-revisión contenidos en la alternativa elegida.

De alguna manera, todas estas fases deben estar incluidas en un proceso de planificación. Sin embargo, no creo que el esquema haya de plantearse de manera rígida, muy por el contrario, tras cada fase debe funcionar el mecanismo -feed-back- de revisión de las fases anteriores.

5. EL MEDIO FÍSICO

Los efectos de las actividades humanas en el entorno físico son cada vez más trascendentes. Por esto y en la medida que la planificación territorial incide en el carácter sistemático del hábitat, el estudio del medio físico pasa a convertirse en imprescindible. Tanto a nivel sectorial o de inventario, si el objetivo es el plantear una política territorial regional, como a nivel de procesos de planificación en proyectos concretos y áreas más reducidas.

En realidad, la idea del medio físico o medio ambiente, no es más que la idea de la superposición de los recursos naturales -en la medida que son aprovechables para el bienestar humano y sus interrelaciones mutuas. En función de la naturaleza, que no de la importancia, a los recursos del medio ambiente puede aplicársele cuatro tipos de valores (D. Gómez Orea):

-Valor naturalístico: variable relacionada con el grado de conservación del territorio, y con la especifidad o no de su ecosistema.

-Valores relacionados con ciertas características que lo hacen valioso para la localización de actividades humanas, por ejemplo: el microclima, la vulnerabilidad a la contaminación, la erosionabilidad, los recursos acuíferos, etc.

-Valores perceptuales, que agrupa conceptos ligados a elementos culturales y de paisaje.

-Valores relacionados con la productividad, especialmente agraria, pero también ecológica en cuanto energía fijada por unidad de superficie y tiempo.

Los estudios del medio físico pueden plantearse respondiendo a criterios de recuperación de los valores del medio, o a criterios de reducción de los impactos negativos, evidentemente, antes de que sucedan:

-En el primer caso, que es el que suele presentarse, las conclusiones tienden a plantear la necesidad de fuertes inversiones con tecnología sofisticada de alto coste económico, legislación totalmente restrictiva y que puede afectar a la equidad en la distribución de las cargas.

-En el segundo caso, se puede hablar propiamente de planificación territorial. y es aq.u~ donde se plantea la integración del estudio en un proceso global de planificación, ya que de no ser así aumentan las probabilidades de hacer estudios utópicos y que se pierdan gran parte de los objetivos.

Normalmente, los estudios del medio físico se basan en un enfoque de oferta, es decir, se estudian las cantidades y calidades del suelo y ambiente existentes, ofrecen digamos un stock del medio físico. Esto, sin embargo, no debe ser sino una parte de la aportación de los estudios del medio físico; es necesario plantear paralelamente la dimensión de la demanda. Ambos trabajos confluirán y determinarán las conclusiones del estudio del medio físico. Se produce entonces una readaptación de los objetivos medioambientales para que los mismos estén en consonancia con la realidad existente. Al mismo tiempo en Plan de ordenación territorial global se encontrará con un panel de objetivos sobre el medio físico, por un lado admisibles, por otro lado condicionantes de otros objetivos de crecimientos y por otro negociables dentro del proceso global de planificación.

6. IMPACTO, APTITUD Y RELACION USO-TERRlTORIO

Cuando estemos ante la elaboración de Planes territoriales de niveles municipales o comarcales y en la medida que estos Planes constituyan normativa, se exige un mayor nivel de concreción en los resultados del estudio del medio físico. En esta dirección dos son los conceptos más importantes que se utilizan: la aptitud del territorio y el tamaño del impacto que produce sobre el territorio un determinado cambio. Los objetivos territoriales se concretarán entonces, en la maximización de la aptitud del territorio y la minimización de los impactos. En la medida que lleguemos a obtener el impacto y actitud de un determinado territorio descubrimos cuál es la potencialidad del mismo para una serie de usos, pero en base a la vocación propia de ese territorio en cuanto que tiene un conjunto de características diferenciadoras. La medida del impacto y la aptitud vendrá dada por la variación en el valor global de ese territorio como consecuencia de la implantación de una actividad concreta.

De estar haciendo un estudio real tendríamos ya un número elevado de datos para manipular y, en consecuencia, el paso a dar sería el de generar alternativas. Lo que en definitiva consiste en el establecimiento de un modelo territorial que permita representar la distribución óptima de los recursos en el territorio, de manera que se aproveche al máximo la aptitud o potencialidad natural de los recursos y al mismo tiempo se reduzcan al mínimo los efectos negativos. Llegados a este punto la interrelación del estudio del medio físico con el resto de los estudios sectoriales ha tenido ya que producirse, y, en resumen, la información que poseeríamos en estos momentos sería:

-Inventario del territorio.

-Datos del inventario expresados en índices directamente autilizables.

-La capacidad o aptitud agregada de cada punto del territorio.

-El impacto agregado que cada uso produciría sobre cada punto del territorio en el caso de que se estableciera en él.

Finalmente, la conclusión del análisis del medio físico consiste en encontrar la solución que haga máxima la aptitud global y mínimo el impacto global de manera conjunta. Para ello la información se somete a las técnicas de análisis que se elijan ofreciéndose como resultado un conjunto de mapas que configurarán un modelo territorial. Es decir, los usos y actividades que tolera cada parte del territorio, de forma que poseamos un marco de referencia concreto previo para la localización de actividades ante la elaboración de cualquier proyecto.

7 LAS INFRAESTRUCTURAS

Las infraestructuras son la base sobre la que descansa una determinada estructura o actividad. Las infraestructuras pueden ser naturales, es decir, existentes por la propia configuración del medio físico, e infraestructuras artificiales en cuanto son consecuencia de la interacción del hombre. Dentro de las infraestructuras artificiales se distinguen las infraestructuras internas, o específicas de una actividad concreta, y las infraestructuras sociales, y dentro de éstas, entre infraestructuras técnicas que son las obras o edificios propiamente dichos y los equipamientos que existen en cuanto a las anteriores se incorporan relaciones personales.

Aunque, evidentemente, los equipamientos son aspectos básicos como instrumentos de ordenación territorial, su análisis forma parte de lo que son las dimensiones socio-económicas e institucionales. Así que en estas líneas y en general en Ordenación del Territorio cuando se habla de infraestructuras nos referimos a infraestructuras artificiales de carácter técnico que al actuar sobre la base física, que no es sino la infraestructura natural, permite la adecuación del territorio a las necesidades sociales imperantes. Sin lugar a dudas, las infraestructuras son uno de los instrumentos más específicos de que dispone el planificador para ordenar el territorio.

En el tema de las infraestructuras existe una especie de mito del que ya se ha probado su falsedad, y es la creencia de que la infraestructura de por sí es condición suficiente para el crecimiento económico, o desarrollo si se prefiere de cualquier territorio. En las políticas de desarrollo de la década de los sesenta en España, Italia y más recientemente en Suramérica, que es el ejemplo típico, se ha caído en este error.

Hay dos cuestiones especialmente significativas para entender el papel de las infraestructuras en el territorio.

1°. La pervivencia en el tiempo de la infraestructura y de sus efectos. Es decir, consecuencias de carreteras, autopistas, puertos, etc... afectan al territorio durante largos períodos de tiempo -en muchos casos cientos de años-. Además, una vez estructurado el territorio cualquier renovación o ampliación obliga a mantener esa misma estructura en lo que ya son consecuencias históricas.

2°. En segundo lugar está lo que se denomina «impactos marginales decrecientes» de la creación de una nueva infraestructura. Es decir, a medida que llenamos el territorio de infraestructuras técnicas, las posibilidades de actuación sobre el mismo, van decreciendo de forma que la realización de nuevas obras tiene unos efectos marginales sobre el sistema cada vez menores. Lo que no quiere decir que suceda lo mismo con los impactos ambientales, sino que probablemente vayan en dirección contraria, pongamos por caso las autopistas o las centrales nucleares.

Volviendo, para completar el tema, sobre la clasificación de las infraestructuras, en base a su función se distinguen tres tipos de infraestructuras artificiales:

-Infraestructuras de asentamiento: urbanización, redes de distribución.

-Infraestructura de producción: regadíos, polígonos, industriales, etc.

-Infraestructura de conexión: puertos, aeropuertos, carreteras, etc.

Evidentemente y desde el punto de vista del desarrollo, la característica de estos tres grupos es su mutua interdependencia y la necesidad de que se establezca un equilibrio entre las dimensiones de cada uno de ellos.

En un sentido similar a esta clasificación algunos autores hablan de:

-Infraestructura de impulsión: que están dirigidas a promover un determinado tipo de desarrollo en su área influencia, es decir, se les considera de alguna manera motores del desarrollo.

-Infraestructuras de acompañamiento: que son consecuencia del intento de satisfacer una demanda preexistente.

En cualquier caso, esta última clasificación más que decir lo que hace es caracterizar la infraestructura en mayor o menor medida, ya que en definitiva, todas las infraestructuras tienen las características de impulsión y acompañamiento.

Las infraestructuras actúan y modifican las condiciones naturales del territorio dando lugar a una configuración territorial que tiene como objeto posibilitar y potenciar el desarrollo socio-económico del área de influencia.

Sin embargo, estas actuaciones tienen más efectos que no van en la misma dirección, por el contrario, crean graves contradicciones y problemas al objetivo global de desarrollo de una determinada área.

En primer lugar, será preciso concretar las áreas de influencia de los distintos tipos de efectos que tiene una infraestructura: Es del todo posible que una infraestructura produzca un balance positivo en sus Impactos a nivel de Estado, y, sin embargo, produzca impactos a nivel local o regional. Esto obliga a que el análisis de la realización infraestructura-territorio incorpore de una forma clara y precisa la dimensión espacial como variable determinante del territorio.

En segundo lugar, los efectos de las infraestructuras se encuentran netamente diferenciados a lo largo del tiempo. Las etapas que suelen señalarse como significativas son:

-Decisión y proyecto: momento en que los efectos son producidos por las expectativas a nivel económico.

-Construcción: se producen además efectos relacionados con la producción de elementos y por las expectativas tanto individuales -especulación, empleo como sociales -crecimiento económico- que se generan nuevamente.

-Etapa de funcionamiento: destaca el hecho de que es posible el consumo de un servicio de cual la infraestructura es base.

-Por último, en la fase de obsolescencia se superponen los efectos de la fase de funcionamiento, los de reparaciones y deterioro del servicio.

Por último, y aparte de las dimensiones espacial y temporal suelen presentarse otros enfoques para analizar los impactos, a los que sólo haré referencia:

-Impactos sobre sistema territorial: en sus componentes físicas y económicas.

-Impactos sobre los agentes sociales: en cuanto a la división social del espacio y a los efectos sobre los grupos económicos.

-Efectos directos: por ejemplo el caso de una autopista el aumento de accesibilidad.

-Efectos indirectos: en el mismo ejemplo anterior, la autopista provocará la ! disminución de los viajeros de ferrocarril.

Como nota final a este, tema quiero recalcar parte de lo ya dicho, que las infraestructuras siendo actuaciones necesarias para el mantenimiento e inicio del desarrollo, no puede considerárseles como actuaciones suficientes para generar un proceso de desarrollo. Razón de más para que cualquier actuación en infraestructuras esté integrada en un Plan territorial global dentro de cada nivel administrativo que sea agente del planeamiento.

Como señala A. Serrano, el esquema tradicional de decisión en la planificación de infraestructuras viene dado por la optimización de la diferencia entre los beneficios directos obtenidos con la infraestructura y sus costes de construcción. Esta óptica lleva a que las inversiones en infraestructura hubieran de seguir linealmente la demanda existente, perpetuándose las economías y deseconomías sociales que fundamentaban esa demanda. La Ordenación del Territorio y el enfoque de sistemas han trastocado esta visión, y se intenta incluir en el análisis consideraciones sobre los efectos indirectos, aplicando técnicas de evaluación de tipo multivariable, que permitan sopesar el efecto de la infraestructura sobre el sistema global en función de los sistemas de objetivos y de las valoraciones explícitas de los distintos efectos esperados de la infraestructura.

8. LA ESTRUCTURA TERRITORIAL

Hasta el momento hemos visto dos de los aspectos básicos que definen el territorio, el medio físico y, a grandes rasgos, el tema de las infraestructuras. y lo que he contado en ambos casos lo ha sido desde un punto de vista sectorial. En lugar de continuar con lo que serían las dimensiones social, económica e institucional, me parece más oportuno dejar estos temas al margen e introducirnos en el análisis de la estructura territorial, pretendiendo, en definitiva, acercarnos a esa visión global del territorio que señalaba al comienzo.

La realización de un análisis territorial presupone la identificación y delimitación del sistema territorial así como de los subsistemas que lo componen. Como subsistemas componentes de la estructura territorial se distinguen cuatro subsistemas básicos: medio físico, asentamientos, productivo y conexión. Sin embargo, habrán de ser los objetivos lo que en la práctica se definan estos u otros subsistemas.

En mi opinión, esta tarea de integración que supone el estudio de la estructura territorial de un área determinada es la fase más compleja y difícil en Ordenación del Territorio.

Utilizando el análisis de sistemas, me parece interesante para explicar qué es esto de la estructura territorial seguir de manera teórica el proceso de un supuesto caso de estudio de la estructura territorial.

Las fases y el contenido de las mismas podría ser de la forma siguiente:

1. La primera fase tiene por objeto precisar cuáles son los objetivos del análisis.

a) En primer lugar se busca conocer la estructura espacial de los asentamientos y sus interrelaciones señalando la jerarquía y las ligazones entre los distintos elementos del sistema territorial. Esta es una tarea tradicional del Campo de la Geografía.

b) En segundo lugar se sitúa el establecer las potencialidades y deficiencias remarcables en la estructura espacial, así como sus implicaciones económicas.

c) Por último y como objetivo básico se trata de fijar los elementos necesarios para definir las líneas básicas de la política territorial como son las actuaciones infraestructurales precisas y el papel y funciones de los distintos núcleos.

2. La segunda fase tiene por objeto la definición del sistema. La explicación de los objetivos en la fase anterior hace que dispongamos ya de los elementos, los atributos y las relaciones más importantes que han de conformar el sistema. Por ejemplo y como ya está señalado en el caso de un hipotético estudio de la estructura territorial pueden diferenciarse estos cuatro sistemas, por orden de importancia: sistema de asentamientos, de conexiones, productivo y sistema natural o medio físico. .

3. La tercera fase consiste en establecer el estado y funcionamiento de los sistemas definidos, que lo han sido hasta el momento conceptualmente. Se trata de identificar las constantes, las variables y el significado de las relaciones de forma que todo el conjunto se ajuste a la realidad. El output o salida en esta fase es modelizar el sistema a partir de la información recogida, lo que consiste en establecer un cuadro simplificado e inteligible de la realidad, que nos permita conocer tanto el estado como la dinámica del sistema.

La modernización que se plantea no es sino una interpretación de los datos de que se dispone; y como interpretación que es, es un proceso cargado de subjetivismo y que puede abordarse desde distintos enfoques. De hecho, es normal que se proponga más de un modelo para explicar la misma realidad. En este sentido es importante que queden claros cuáles han sido los criterios empleados en el proceso de abstracción y que en definitiva nos dicen ante qué tipo de modelo estamos. Esta explicitación es importante para permitir aproximaciones al tema de personas que no sean las que han modelizado, y por supuesto, con puntos de vista alternativos.

4. La última fase es la planificación del sistema. La idea de planificación en este momento se refiere tanto a la determinación del estado futuro de nuestro modelo como a la introducción de nuevas variables y relaciones que permitan la redefinición del sistema hacia otros «estados» más deseados. Dos son las características de esta fase:

-La primera, y ya comentada, es la característica dialéctica de funcionamiento del sistema, que obliga a lo que se llama fedd-back 0 ciclos de retroalimentación dentro del esquema de planificación.

-La segunda característica es la de la evaluación continuada a lo largo del desarrollo de la planificación.

Veamos ahora qué es lo que supone la diferenciación y el análisis de cada uno de los subsistemas definidos en la segunda fase. Al medio físico hemos dedicado ya una parte del artículo, lo mismo que, indirectamente al sistema de conexión puesto que he resumido los aspectos más importantes de la planificación de infraestructuras, centraré entonces esta última parte en los otros dos subsistemas básicos, el sistema de asentamientos y el sistema productivo.

A nivel Teórico, y por ejemplo, puede definirse el sistema de asentamientos formado por los siguientes componentes:

-Elementos: ciudades, núcleos urbanos y otros asentamientos.

-Atributos: población, áreas de influencia.

-Relaciones: flujos de transporte e información, relaciones de dependencia social, económica y productiva.

Una vez definido el sistema, debe plantearse para cada uno de sus componentes un esquema metodológico de análisis en base a las técnicas específicas que se elijan.

Para el estudio de cada uno de estos componentes suelen considerarse en la mayor parte de las ocasiones algunos de estos temas:

1. En el caso de los elementos del sistema, suele plantearse la distribución espacial de las ciudades y la dinámica urbanizadora. Asimismo, suele aplicarse los modelos horizontales de Berry, Losch o Von Thuner.

2. En cuanto a los tributos del sistema y en relación a la población se suele efectuar el análisis de rango-tamañ.o y en el que se refiere a los niveles de producción se hacen análisis funcionales y estudio de los niveles de especialización.

3. Por último, en lo que refiere a las relaciones entre los elementos y entre éstos y sus atributos se distinguen cuatro capí tulos de estudio: niveles de conexión, niveles de transporte, relaciones comerciales y dotaciones de equipamiento.

En otro sistema al qué vamos a referirnos continuando en este hipotético estudio de la estructura territorial es el que hemos llamado sistema productivo. No se trata de realizar un análisis económico detallado del territorio, sino de tomar del estudio de su estructura económica de aquellos temas o conclusiones que permitan integrar las características espaciales del sistema productivo con el objeto a su vez de tener una comprensión global del territorio. Básicamente, se busca detectar las peculiaridades productivas de los distintos ámbitos territoriales y, en particular, los procesos de localización de actividades y especialización de núcleos que se han ido produciendo a lo largo del tiempo. Las técnicas básicas de planificación en este tema viene siendo los cocientes de localización, el Shift-Share, la Base económica y, sobre todo, el análisis Input-Output. Pero el análisis tradicional y empleado por geógrafos en este tema es el análisis espacial de la especialización funcional.

Según Horacio Capel, para la tipificación de las funciones de las ciudades pueden seguirse dos tipos de métodos: métodos intuitivos y cuantitativos.

Los métodos intuitivos son subjetivos y son consecuencia de la falta de estadísticas que permita la contrastación empírica de las funciones.

Fruto de este método es la clásica distinción de los textos de geografía en torno a, por ejemplo, las siguientes funciones urbanas: política, defensa, cultura, religiosa, minera, comunicaciones, comercio, ocio, turismo y portuaria.

En cuanto a los métodos cuantitativos, se basan en la identificación entre función y actividad. La cuantificación permite determinar de una manera objetiva qué actividades son las predominantes en el marco urbano a que nos refiramos. La primera cuestión que se plantea es el elemento y nivel de referencia a establecer para la adjudicación a una ciudad de una función y de su nivel de especialización. Es decir, se trata de establecer umbrales de producción, de empleo u otros parámetros a partir de los cuales se adjudiquen las funciones principales y en su caso, los niveles de especialización. El criterio usado con más frecuencia en general, porque es el único disponible es el de la cifra media nacional de empleo por actividad.

No obstante, el análisis funcional viene perdiendo actualidad en la medida en que, como afirma Berry "los centros metropolitanos tienden hacia características multifuncionales y autogenerativas. Únicamente en algunos pequeños centros en los que los factores de localización no metropolitana prevalecen tiene algún sentido la especialización funcional: centros mineros, académicos, militares, etc».

CONCLUSIÓN

La Ordenación del Territorio llevada a la práctica racionaliza la dinámica del crecimiento económico y responde a intereses globales de la comunidad, y por ello, intenta anular las oportunidades especulativas sobre el espacio, trata de evitar la apropiación individual de recursos públicos corrigiendo los efectos de las economías y deseconomías externas, y tiende a reducir los desequilibrios sociales que se manifiestan en el uso del territorio como factor de desigualdad.

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